Анвер БИКЧИНТАЕВ, к.ю.н., директор ООО НПФ «Уралинвест»

Частные охранные предприятия оказывают услуги государственным заказчикам, а также во многих случаях и компаниям с государственным участием. При этом сами процедуры отбора того или иного ЧОП для оказания услуг, заключение и исполнение договоров достаточно зарегулированы специальным законодательством, соблюдение требований которого не всегда легко дается как заказчикам, так и потенциальным подрядчикам, что на практике приводит к разногласиям и конфликтам, влекущим убытки. Причем убытки могут носить характер как реального ущерба, так и упущенной выгоды, в случае, например, неправомерного отказа заказчика в заключении договора. Важное средство защиты интересов участников охранного рынка в числе прочих занимает обжалование закупок в антимонопольном органе и в суде.

Не претендуя на обзор всего возможного перечня деликтов при работе с рассматриваемыми субъектами на всех этапах взаимодействия, рассмотрим лишь те из них, которые, на мой взгляд, наиболее актуальны в процессе закупочной деятельности.

Так, часто охранные предприятии обжалуют в антимонопольные органы закупки по Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — 44-ФЗ) в случае установления в них начальной максимальной цены контракта ниже расчетной стоимости (НМЦК) со ссылкой на приказ Росгвардии от 15.02.2021 № 45 «Об утверждении порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг». Однако на практике часто происходит, что НМЦК оказывается ниже предусмотренной соответствующими расчетами. Как правило, это связано с требованиями ч. 2 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, гласящими, что государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Так как выделенные лимиты могут составлять меньшую сумму, а Бюджетный кодекс РФ имеет юридическую силу выше, нежели приказ Росгвардии, заказчики правомерно устанавливают НМЦК ниже расчетной. Обратное же создает риск для заказчика понести бюджетные расходы сверх предусмотренных в случае, если цена в рамках конкурентной закупки не снизится. Разъяснения по указанному вопросу неоднократно давались в письмах Минэкономразвития и подтверждаются вынесенными антимонопольным органам решениями о признании жалоб участников закупки, обращавшихся по данному факту, необоснованными (см. например Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 14 октября 2021 г. № 036/06/33-1087/2021).

В случае проведения заказчиками конкурса под сомнение может быть поставлен вывод закупочной комиссии о присвоении баллов по критерию «Опыт работ, связанных с предметом контракта». Так, участники могут поставить под сомнение достоверность представленных победителем договоров, актов сдачи-приемки оказанных услуг и прочих документов, на основании которых закупочная комиссия принимала решение. При соблюдении всех обязательных требований к указанными документам (наличие реквизитов и подписей) закупочная комиссия правомерно принимает их к учету при оценке заявки. При отсутствии доказательства недостоверности представленных сведений антимонопольный орган признает соответствующую жалобу необоснованной (Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 30 мая 2022 г.). Рекомендую, прежде чем обращаться в антимонопольный орган при подозрении на недостоверность представленных другим участником закупки сведений, подкрепить свою позицию доказательствами.

В составе документов, подтверждающих соответствие требованиям заказчика, часто запрашивается лицензия на осуществление охранной деятельности, включающая в себя конкретные услуги. Иногда участники прикладывают сканированную лицензию вместо выписки из реестра лицензий, что является основанием для отклонения заявки. Хотя антимонопольными органами признается нарушение заказчиками требований законодательства в этой части, жалоба заявителя признается необоснованной.

Так, одна компания представила сканированную версию лицензии от 2018 года. Антимонопольный орган провел внеплановую проверку заказчика и установил, что в ранее действовавшей редакции Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — ФЗ «О лицензировании»), лицензия подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа. В действующей же редакции данного закона лицензия подтверждается записью в соответствующем реестре. С учетом внесенных в ФЗ «О лицензировании» изменений лицензирующие органы перестали выдавать бланки лицензий. Разрешение на ведение лицензируемой деятельности подтверждается записями в реестрах. Лицензирующий орган с 1 января 2021 предоставляет заявителям выписку на бумажном носителе или в электронном виде. Следовательно, после 1 января 2021 года подтверждением наличия лицензий, выданных после 1 января 2021, является запись в реестре лицензий, а до 1 января 2021 года подтверждением наличия лицензий может быть еще и лицензия, выданная уполномоченным органом на бумажном носителе.

Из буквального толкования вышеуказанных норм закона следует, что внесение изменений в ФЗ «О лицензировании» не отменяет действие лицензий, выданных до вступления в законную силу изменений, а также не отменяет правомерность подтверждения наличия лицензии документом (либо его копией), выданным лицензирующим органом на бумажном носителе. Так, законодательством предусмотрена возможность подтверждения наличия лицензии и копией лицензии, и выпиской из соответствующего реестра лицензий (Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) от 27 мая 2022 г. № 014/06/49-727/2022).

Итогом же рассмотрения жалобы, помимо признания ее необоснованной, стала выдача предписания заказчику и направление материалов для возбуждения дела об административном правонарушении, так как установленное заказчиком требование о предоставлении в составе заявки исключительно выписки из реестра лицензий (или копии) нарушают права участников и имеют признаки нарушения 44-ФЗ, в частности запрета на установление к участникам закупок непредусмотренных требований и наличии признаков административного правонарушения. С учетом же того, что жалоба заявителя все равно не была признана обоснованной, во избежание недоразумений рекомендую прикладывать к составу заявки выписку из реестра лицензий в электронном виде, а не сканированную копию лицензии, если таковая была выдана до изменения законодательства.

Аналогичный вывод содержит Решение УФАС по Ульяновской области по делу о закупке работ по капитальному ремонту систем пожарной сигнализации о том, что, согласно части 3 статьи 13 Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности» (далее ФЗ «О реестровой модели»), лицензии, выданные до дня вступления в его силу, подтверждают наличие у лицензиата лицензии на день вступления в его силу. ФЗ «О реестровой модели» вступил в силу с 1 января 2021 года. Таким образом, после 1 января 2021 г. подтверждением наличия лицензий, выданных до 1 января 2021 г., является запись в реестре лицензий. Аналогичная позиция изложена в письме Минэкономразвития России от 23.04.2021 № Д24и-12116.

На этом основании закупочная комиссия отклонила заявку одного участника, так как в ее составе отсутствовала выписка из реестра, а заявка второго участника, несмотря на наличие лицензии, подтвержденной выпиской, была отклонена со ссылкой на ст. 15.1 Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о частной охранной деятельности) о том, что частная охранная организация может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью и не может осуществлять иную деятельность, кроме охранной. Соответственно в силу положений законодательства второй участник не может осуществлять деятельность по ремонту систем пожарной сигнализации и дымоудаления в рамках рассматриваемой закупки, так как ее объект и описание не предусматривает оказание услуг по охране объектов и (или) имущества. Эти доводы были подтверждены антимонопольным органов и обе жалобы были признаны необоснованными (Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области от 29 апреля 2022 г. № 073/06/105-246/2022).

С одной стороны, если следовать строго букве закона, это требование кажется справедливым, ибо охранная услуга, указанная в п. 3. ч. 3 ст. 3 Закона о частной охранной деятельности, носит комплексный характер, и для ЧОП проектирование, монтаж технических средств охранно-пожарной сигнализации возможны только в рамках охраны объекта или имущества на объекте. Интересно судебное толкование закона в этом ключе, если оно конечно состоится (в этом случае непременно расскажем об этом на страницах журнала). В любом случае лучше (по крайней мере до судебного рассмотрения приведенного кейса) не повторять эту ошибку и для выполнения работ, предметом которых выступают системы пожарной сигнализации, не сопряженных с оказанием охранных услуг, использовать отдельное юридическое лицо.

В этом цикле я продолжу знакомить читателя с различными юридическими нюансами участия частных охранных предприятий в работе с государством в лице как бюджетных организаций, так и государственных компаний, с преимущественным акцентом на законодательство о закупочной деятельности и защите конкуренции. В следующей статье продолжим разбор ошибок, которые допускают участники закупок.