Комментарии предоставил: Ананьев В.А., директор Независимого научного фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития»

В ходе заседания Верховного Суда РФ рассматривалось административное дело по административному исковому заявлению Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации г. Братска (административный истец) о признании частично недействующим пункта 1 Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 15 февраля 2021 г. № 45.

Верховный Суд РФ выслушал стороны (административного истца и административного ответчика – Росгвардию), которые обосновали свои позиции, и на основании представленных документов в соответствии с законодательством принял решение: «в удовлетворении административного искового заявления комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Братска о признании частично недействующим пункта 1 Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 15 февраля 2021 г. № 45, отказать».

Логика принятия данного решения подробно изложена в указанном документе Верховного Суда РФ.

Попробуем оценить основания для принятия такого решения Верховным Судом РФ. Начнём с изучения базовых документов, регламентирующих процесс определения начальной (максимальной) цены контракта.

Кто имеет право определять порядок определения начальной (максимальной) цены контракта?

Обратимся к Постановлению Правительства РФ от 8 мая 2020 г. № 645 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг».

Читаем пункт 1 Постановления:

«1. Установить, что при осуществлении закупок охранных услуг порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги устанавливается Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Вроде всё ясно. Однако возникает вопрос, о чьих охранных услугах идёт речь?

В подчинении Росгвардии находятся ФГУП «Охрана» и вневедомственная охрана, которые при определённых условиях могут выступать в качестве единственного поставщика охранных услуг. Да, в этом случае Росгвардия действует в соответствии с положениями данного Постановления Правительства РФ.

Вместе с тем, охранные услуги оказывают ведомственная охрана и частные охранные организации. В отношении их Росгвардия в соответствии с законодательством наделена контрольно-надзорными функциями, поэтому влиять на их финансово-хозяйственную деятельность она не вправе. Вследствие этого порядок оказания охранных услуг ведомственной охраной, в том числе определение ценовой политики, регулируется решением исполнительного органа власти, которому разрешено Правительством РФ создавать ведомственную охрану. Частные охранные организации участвуют в торгах по закупке охранных услуг для государственных и муниципальных нужд на общих основаниях в соответствии с законодательством.

Далее. Какой документ утверждает порядок определения начальной (максимальной) цены контракта на охранные услуги?

Для подразделений Росгвардии это приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 15 февраля 2021 г. № 45 «Об утверждении порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг».

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 28 апреля 2021 г., регистрационный номер 63259, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 28 апреля 2021 г.

Обратим внимание на часть II Приказа: «Определение НМЦК при осуществлении закупок охранных услуг частными охранными организациями».

Возникает вопрос, какое отношение Росгвардия имеет к данному положению? Возможный вариант: смотри пункт 1 Постановления Правительства РФ № 645. Но в указанном Постановлении ошибки нет, там говорится о контракте, который заключается с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). При этом не уточняется, но подразумевается, что речь идёт о подразделениях Росгвардии, а вот в приказе Росгвардии № 45 налицо превышение полномочий (Росгвардия не наделена правами для регламентирования этой сферы деятельности частных охранных организаций).

Как такой приказ был зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ – это вопрос к Чуйченко Константину Анатольевичу, министру юстиции, и почему до сих пор существует в настоящем виде – это вопрос к Краснову Игорю Викторовичу, генеральному прокурору РФ.

Именно по выше указанной причине данный приказ Росгвардии может быть использован государственными и муниципальными органами (заказчиками охранных услуг) при участии в торгах частных охранных организаций только в качестве рекомендации.

Вернёмся к административному истцу.

Из текста решения Верховного Суда РФ не совсем ясны обстоятельства, послужившие причиной для того, чтобы административный истец обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением, а также основания вынесения прокурором г. Братска от 21 февраля 2023 г. представления административному истцу, согласно которому тому вменяется неэффективное использование бюджетных средств ввиду несоблюдения требований Порядка (приказ Росгвардии № 45) при заключении муниципальных контрактов на оказание услуг охраны принадлежащих муниципальному образованию г. Братска объектов, допущенных нарушений при расчёте цены муниципальных контрактов при осуществлении закупок охранных услуг. Нет определённости и в вопросе о том, кто выступал исполнителем охранных услуг для нужд административного истца?

В условиях отсутствия указанной информации, можно лишь предположить, что прокурор г. Братска требовал от административного истца использовать положения Порядка (приказ Росгвардии № 45) при заключении муниципальных контрактов на оказание услуг охраны.

В связи с этим необходимо рассмотреть возможные нюансы данного вопроса.

Если закупка охранных услуг для муниципальных нужд осуществлялась с участием частных охранных организаций, то требования Порядка (приказ Росгвардии № 45) носят рекомендательный порядок. Кроме того, частная охранная организация в качестве единственного поставщика охранных услуг – это уникальное явление.

Если в роли единственного поставщика выступали подразделения Росгвардии (ФГУП «Охрана» и вневедомственная охрана), то необходимо обоснование, в соответствии с которым принято данное решение, в том числе уточнение положения о том, относятся ли объекты административного истца к Перечню объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность. Если данные объекты не соответствуют указанному Перечню, то подразделения Росгвардии могут участвовать в торгах на закупку охранных услуг только на общих основаниях.

В случае если указанное обоснование носит законный характер, то для определения начальной (максимальной) цены контракта должны применяться требования Порядка (приказ Росгвардии № 45).

Принимая во внимание выше указанную информацию, рассмотрим административное исковое заявление административного истца в Верховный Суд РФ о признании не действующим пункта 1 Порядка (приказ Росгвардии № 45) в части распространения устанавливаемых им правил на закупки в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе охранных услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае осуществления закупки на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, как не соответствующего статьям 19, 22, пункту 4 части 1 статьи 93 названного закона.

Во-первых, пункт 1 Порядка (приказ Росгвардии № 45) распространяется на все закупки охранных услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Во-вторых, ввиду отсутствия доводов административного истца предположим, что объединяет статьи 19, 22, пункт 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, а также, почему Верховный Суд РФ счёл доводы административного истца о несоответствии пункта 1 Порядка (приказ Росгвардии № 45) статьям 19, 22, пункту 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, основанными на ошибочном толковании норм материального права, и поэтому они подлежат отклонению.

Обратим внимание на ряд положений указанных статей.

Статья 19. Нормирование в сфере закупок

1. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) …

5. Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, … утверждают требования к закупаемым ими, … отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) …

Статья 22. Начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальная сумма цен единиц товара, работы, услуги

1. Начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

2. Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

6. Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7-11 настоящей статьи.

Статья 93. Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)

Пункт 4 части 1: осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, … . При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей …

Налицо право заказчика определять требования к цене услуги, а также законодательные ограничения на объём закупок. Кроме того, статья 22 Закона о контрактной системе определяет, что метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Логика Верховного Суда РФ, изложенная в его решении, подтверждает права заказчика, и даже делается вывод: «В силу приведенных норм при закупке у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) вместо начальной (максимальной) цены контракта определяется цена контракта, заключаемого с таким поставщиком», который требует пояснение.

На наш взгляд, здесь наблюдается смешение понятий. Начальная (максимальная) цена контракта – это позиция заказчика в начале торгов, а цена контракта – это результат договорённости заказчика и поставщика по результатам торгов.

В-третьих, рассмотрим насколько положения Порядка (приказ Росгвардии № 45) соответствуют требованиям Постановления Правительства РФ № 645.

В Постановлении указано, что порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, … устанавливается Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В тексте приказа Росгвардии № 45 нет ссылки на согласование с ФАС РФ, хотя используются некоторые положения из Закона о контрактной системе.

Пункты 10 (для объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 587) и 11 (для военизированной охраны) Порядка (приказ Росгвардии № 45) содержат порядок формирования стоимости услуг по формуле, то есть, это расчётная цена услуги.

Указан ли в Порядке (приказ Росгвардии № 45) механизм корректировки цены услуги в зависимости от позиции заказчика?

Пункт 13 Порядка (приказ Росгвардии № 45) содержит действия заказчика для определения стоимости услуги, а пункт 14 содержит указание на коррекцию цены услуги со стороны военизированной охраны: «Расчёт цены услуги военизированной охраны определяется как среднее арифметическое от цен услуг, полученных заказчиком по результатам поиска информации о ценах услуг в соответствии с пунктом 13 настоящего Порядка».

Возможно, здесь и кроется проблема взаимоотношений административного истца и административного ответчика. Муниципальные власти (заказчик услуги) предложили цены на услуги, которые никак не вписываются в формулы Порядка (приказ Росгвардии № 45).

Добавим, что Росгвардия не могла использовать иные методы расчёта начальной (максимальной) цены контракта кроме метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Подведём некоторые итоги на основании имеющейся информации.

1. Верховный Суд РФ посчитал, что доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права; фактически его требования сводятся к изменению нормативного правового акта в оспариваемой части, то есть расширению случаев исключений действия Порядка указанием на его нераспространение на закупки в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе охранных услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае осуществления закупки на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, что не отнесено к компетенции суда.

Из этой информации трудно понять мотив административного истца, который лёг в основу административного иска.

Однако далее, Верховный Суд РФ утверждает: «Вопреки доводам административного истца оспариваемое нормативное положение отвечает критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при его применении, поскольку механизм выбора заказчиком конкретного поставщика охранных услуг Порядком не регулируется».

В этом случае можно предположить, что муниципальные власти хотели с помощью положений пункта 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе отказаться от закупки охранных услуг Росгвардии.

По формальным признакам Верховный Суд РФ принял верное решение. На наш взгляд, административному истцу, может быть, было бы проще оспорить статус Росгвардии как единственного поставщика охранных услуг для охраны муниципальных объектов?

2. Верховный Суд РФ отказался от проверки внесённого прокурором г. Братска в комитет по управлению муниципальным имуществом администрации г. Братска представления, так как оно не входит в предмет судебного контроля по настоящему административному делу.

Также он, возможно, по этой же причине, не обратил внимания на нюансы процесса закупки охранных услуг для государственных и муниципальных нужд, и на нарушения законности, допущенные Росгвардией и Министерством юстиции РФ при издании и регистрации приказа Росгвардии от 15 февраля 2021 г. № 45.

И так бывает!