В.И. Шестаков, Руководитель Научного совета ННФ «Институт проблем безопасности и устойчивого развития».

Обязанность оказывать содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка возложена на частные охранные организации частью 4 ст. 3 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон РФ от 11.03.92 N 2487-I), которая была внесена в него в 2016 году Федеральным законом от 03.07.2016 N 227-ФЗ.

Попытки привлечения частных охранных организаций к оказанию содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка предпринимались и ранее. Так ещё в середине 90-х годов прошлого столетия МВД РФ был издан приказ, которым на частные охранные организации возлагалась обязанность оказывать содействие органам внутренних дел в обеспечении правопорядка. Указанный приказ был опротестован Генеральной прокуратурой РФ и отменён как незаконный.

Согласно части 4 ст. 3 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I организации, осуществляющие частную охранную деятельность, оказывают содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе в местах оказания охранных услуг и на прилегающих к ним территориях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Буквальное толкование нормы, закреплённой в части 4 ст. 3 указанного Закона и принятых на её основе подзаконных актах, свидетельствует о том, что оказание содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка не право, а обязанность частной охранной организации.

Возложение на частную охранную организацию такой обязанности, во-первых, противоречит основополагающему принципу любого содействия – добровольности (см., например: п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 02.04.2014 г. № 44-ФЗ). Термин «содействие» обычно означает «помощь, поддержка в каком-нибудь деле, деятельности» (см.: например, Толковый словарь русского языка под ред. Д.Н. Ушакова). Поэтому оказывать помощь принудительно нельзя.

Во-вторых, частная охранная организация является юридическим лицом со специальной правоспособностью. Она учреждена исключительно для оказания охранных услуг (п. 1 ч. 1 ст. 1.1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I) в соответствии с договором возмездного оказания услуг, а не для охраны общественного порядка.

В-третьих, обязанность оказывать содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка возложена законодательством только на одного из субъектов рынка охранных услуг – частные охранные организации, что противоречит основным началам гражданского законодательства, имеющим конституционное значение, о равенстве участников гражданского оборота (ч. 1 ст. 1 ГК РФ). Такой обязанности не содержат Федеральный закон «О ведомственной охране», нормативные правовые акты, регулирующие охранную деятельность иных субъектов рынка охранных услуг.

Поэтому норма, содержащаяся в части 4 ст. 3 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I, возлагает на частные охранные организации несвойственную для них обязанность и тем самым нарушает их права и законные интересы, создаёт существенные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, отражается на качестве оказываемых услуг.

Из содержания части 4 ст. 3 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I также следует, что частные охранные организации обязаны оказывать содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка не только в местах оказания охранных услуг, но и в других местах, где они такие услуги не оказывают. Другими словами, в местах, в которых они частную охранную деятельность не осуществляют.

Что касается оказания частными охранными организациями указанного содействия в местах оказания охранных услуг, то есть, в рамках осуществления частной охранной деятельности, то в этих случаях вопрос о его правомерности не возникает. Частные охранные организации, осуществляя при оказании охранных услуг защиту жизни, здоровья, и охрану имущества от противоправных посягательств, а также обеспечивая порядок в местах проведения массовых мероприятий, тем самым фактически оказывают правоохранительным органам содействие не только в обеспечении правопорядка, но и в решении других стоящих перед ними задач.

Такой вопрос возникает в случаях, когда обязанность оказывать содействие правоохранительным органам возлагается на частные охранные организации в местах, где они охранные услуги не оказывают и вследствие этого частную охранную деятельность не осуществляют.

Возложение на частные охранные организации обязанности оказания содействия вне мест оказания охранных услуг (за рамками осуществления частной охранной деятельности) противоречит гражданскому законодательству, статусу частной охранной организации, целям уставной деятельности.

Осуществление частной охранной организацией каких-либо действий, в том числе и при оказании указанного содействия, за пределами мест оказания охранных услуг (вне рамок оказания охранных услуг) является превышением ею предоставленных законодательством полномочий. В этом случае она утрачивает статус частной охранной организации и вследствие этого не вправе пользоваться правами, предоставленными законодательством в области частной охраны, Гражданским кодексом Российской Федерации, а также исполнять соответствующие обязанности. Поэтому частные охранные организации могут оказывать правомерное содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, а точнее осуществлять взаимодействие, только в местах оказания охранных услуг и в процессе осуществления частной охранной деятельности.

Порядок оказания указанного содействия установлен в подзаконных актах – Постановлении Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 587, которым утверждены Правила оказания содействия частными охранными организациями правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе в местах оказания охранных услуг и на прилегающих к ним территориях (далее – Правила), а также в совместном Приказе Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 04.05.2022 N 143/313 «Об утверждении типовой формы соглашения об обеспечении правопорядка» (далее – Приказ).

Установленный указанными подзаконными актами порядок оказания частными охранными организациями содействия возлагает на них обязанность – выделять по требованию территориальных органов МВД РФ или Росгвардии работников частной охранной организации, имеющих правовой статус частного охранника, для участия в обеспечении правопорядка в местах проведения массовых мероприятий (подпункт а) части 4 Правил; пункт 4.1 части 4 Приказа).

Такие требования, как и их исполнение частными охранными организациями, являются неправомерными, так как противоречат Конституции Российской Федерации и Трудовому кодексу Российской Федерации (далее – ТК РФ).

Согласно части 2 ст. 20 ТК РФ работником является физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Трудовые отношения ТК РФ (ст. 15) определяет как отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы). В соответствии с трудовым договором (ч. 1 ст. 56), частная охранная организация (работодатель) обязана предоставить работнику (частному охраннику) работу по обусловленной трудовой функции.

Трудовая функция частного охранника должна соответствовать профессии «охранник», установленной Единым тарифно-квалификационным справочником работ и профессий рабочих (§ 262а). Характеристика работ, предусмотренная указанной профессией, не предусматривает участие частного охранника в обеспечении правопорядка, а, следовательно, не может входить в его трудовую функцию.

Исходя из указанных принципиальных положений ТК РФ, статусом работника частный охранник обладает только при выполнении трудовой функции, то есть, работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессией, специальностью (ч. 2 ст. 57 ТК РФ). За рамками выполнения трудовой функции он является обычным гражданином и вследствие этого работодатель (частная охранная организация) не вправе возлагать на него несвойственные и не предусмотренные трудовым договором и трудовой функцией обязанности.

Привлечение частных охранников для обеспечения правопорядка в местах проведения массовых мероприятий противоречит одному из главных принципов Конституции РФ (ч. 2 ст. 37) и трудового законодательства – запрет принудительного труда (ст. 4 ТК РФ). Этот принцип конкретизируется различными нормами ТК РФ. Так, в соответствии со ст. 60 ТК РФ, запрещается требовать от работника выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда, работник обязан выполнять только ту работу, о которой стороны договорились при заключении трудового договора. Менять условия можно лишь по соглашению сторон договора. Возложение на работника дополнительной работы по другой или такой же профессии без согласия работника также не допускается (Постановление Конституционного Суда от 28 ноября 2019 года).

Статья 72.2 ТК РФ содержит перечень особых случаев, когда работника можно привлечь без его согласия к «внедоговорной» работе: катастрофы, несчастные случаи, стихийные бедствия, простой и т.д. В ст. 60.2 ТК РФ говорится о необходимости письменного согласия работника на дополнительную работу (совмещение, расширение зон обслуживания, увеличение объёма работы). Статья 151 ТК РФ обязывает работодателя оплачивать такую дополнительную работу.

Учитывая, что на практике частные охранники привлекаются для обеспечения правопорядка в нерабочее время, то при этом нарушается их право на отдых (ч. 5 ст. 37 Конституции РФ, ст. 2 ТК РФ).

Нормы трудового права, содержащиеся в указанных подзаконных актах, в части, касающейся привлечения частных охранников к обеспечению правопорядка в местах проведения массовых мероприятий, не соответствуют и положениям статьи 5 ТК РФ. Согласно части 8 и 9 ст. 5 ТК РФ, постановления Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ. Согласно общему правилу, закреплённому в части ст. 5 в таких случаях должны применяться нормы ТК РФ.

Привлечение частных охранников для обеспечения правопорядка в местах проведения массовых мероприятий за рамками выполнения ими трудовой функции противоречит также Закону РФ от 11.03.92 N 2487-I. В соответствии с пунктом 5) ч. 1 ст. 12.1 указанного Закона, частным охранникам предоставлено право, а не обязанность, оказывать содействие правоохранительным органам в решении возложенных на них задач только при оказании конкретных услуг, то есть, в рамках выполнения трудовой функции, а именно: при обеспечении внутриобъектового и пропускного режимов в пределах объекта охраны, а также при транспортировке охраняемых грузов, денежных средств и иного имущества.

В соответствии с пунктом 4.1 части 4 Типовой формы соглашения об обеспечении правопорядка, утвержденного Приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 04.05.2022 N 143/313 территориальный орган обязуется привлекать работников охранной организации к участию в обеспечении правопорядка в пределах полномочий частных охранников и с учётом гарантий их социальной и правовой защиты, установленных статьёй 19 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I.

Как уже отмечалось, частные охранники за рамками выполнения трудовой функции не обладают статусом частного охранника и вследствие этого не могут иметь соответствующие этому статусу полномочия. Поэтому на частных охранников не могут распространяться и гарантии социальной и правовой защиты, предусмотренные статьей 19 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I. Согласно части 2 ст. 19 указанного Закона, установленная ею социальная и правовая защита распространяется только на граждан, занимающиеся частной охранной деятельностью. Оказываемое частным охранником содействие правоохранительным органам частной охранной деятельностью не является и поэтому в случае причинения им вреда при оказании указанного содействия они не защищены ни указанным Законом, ни Федеральным законом «Об участии граждан в обеспечении общественной безопасности».

Исходя из приведённых выше аргументов, является неправомерным и включение частных охранников в состав совместных с сотрудниками органов внутренних дел или других правоохранительных органов патрулей.

Таким образом, участие частного охранника в обеспечении правопорядка в местах проведения массовых мероприятий как работника частной охранной организации лишь тогда будут носить правомерный характер, когда оно будет осуществляться только в контексте его трудовой функции.

Именно таким образом решён вопрос об оказании содействия правоохранительным органам работниками других субъектов охранной деятельности. Так, согласно пункту 7 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О ведомственной охране» работники ведомственной охраны обязаны оказывать содействие правоохранительным органам в решении возложенных на них задач только в пределах своей компетенции, то есть, при выполнении ими трудовой функции.

За пределами выполнения трудовой функции частные охранники являются обычными гражданами и могут участвовать в обеспечении правопорядка только на добровольной основе и только в порядке, установленном Федеральный закон от 02.04.2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка».

Игнорирование вышеперечисленных отраслевых основ российского права, на которых базируется частная охранная деятельность, в части, касающейся оказания частными охранными организациями содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, присущи и проекту Федерального закона «О частной охранной деятельности», принятому Государственной Думой ФС РФ в первом чтении. Без надлежащего учёта системообразующих элементов частного и трудового права законопроект, по существу, превратился в своеобразный административный регламент, в большей степени детализирующий исполнение публично-правовых функций соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Законопроект также, как и действующий Закон РФ от 11.03.92 N 2487-I предусматривает участие частных охранных организаций в оказании содействия правоохранительным органам в обеспечении, теперь уже не правопорядка, а общественного порядка, за рамками оказания ими охранных услуг (ст. 27). О неправомерности их участия в обеспечении правопорядка в такой форме ранее уже обосновывалось.

Далее, законопроект не только устанавливает обязанность частных охранников оказывать содействие в обеспечении общественного порядка за рамками выполнения ими трудовой функции, но и наделяет их при этом публично-правовыми полномочиями. Так, в соответствии с частью 1 ст. 29 законопроекта частные охранники на период исполнения обязанностей по соглашениям (договорам) оказания содействия в охране общественного порядка имею право:

1) требовать от граждан соблюдения общественного порядка и (или) прекращения противоправных действий;

2) пресекать преступления, административные правонарушения и противоправные действия;

3) принимать необходимые меры по охране места происшествия (зоны чрезвычайных ситуаций и происшествий) до прибытия представителей правоохранительных органов, требовать от граждан покинуть место происшествия (зону чрезвычайных ситуаций и происшествий);

4) при задержании лиц для передачи в полицию использовать специальные средства в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Как уже отмечалось, частный охранник за рамками трудовых отношений не обладает статусом частного охранника и поэтому на него не могут быть возложены обязанности по оказанию содействия в охране общественного порядка. По этой же причине он не может иметь права, предоставленные ему как работнику частной охранной организации исключительно для выполнения трудовой функции. В противном случае частный охранник становится управомоченным лицом публично-правового (нетрудового) отношения, субъектом административно-правовых отношений, что противоречит его правовому статусу субъекта трудового права.

На основании проведенного анализа нормы, содержащаяся в части 4 ст. 3 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I и принятых на её основе подзаконных актов можно сделать следующие выводы.

1. Оказание частными охранными организациями содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка будет правомерным только при осуществлении ими частной охранной деятельности (оказании охранных услуг) как это установлено законодательством в отношении других субъектов рынка охранных услуг.

2. Частные охранники могут привлекаться к оказанию содействия правоохранительным органам только при выполнении ими трудовой функции, в местах оказания охранных услуг и в соответствии с трудовым законодательством.

3. Нормы гражданского и трудового права, содержащиеся в проекте Федерального закона «О частной охранной деятельности» необходимо привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации, нормами гражданского и трудового законодательства.