Безопасность, Новости

О закупках охранных услуг. Состояние, проблемы и пути их решения

Обзорный информационно-аналитический материал подготовлен группой экспертов по итогам проведенного семинара Издательский домом «Мир безопасности» в конце сентября прошлого года.

Обзор представлен в схематичном формате для более удобного восприятия его содержания.

Анализ проведенных закупок охранных услуг за последние 2-3 года, подтвердил выводы ведущих экспертов в сфере ЧОД, что существующая форма проведения закупок и последующее выполнение победителями контрактов на текущий момент является одним из самых непродуманных и формальных способов для выбора «достойного» исполнителя, готового предоставить качественные охранные услуги.

 В семинаре приняли участие эксперты:

  • Ананьев Виктор Алексеевич, директор Института проблем безопасности и устойчивого развития;
  • Каплин Дмитрий Васильевич, руководитель Издательского дома «Мир безопасности+»;
  • Лякишев Сергей Валентинович, ведущий эксперт в сфере ЧОД, член Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности;
  • Мартыненко Владимир Иванович, Председатель правления общественной организации «Альянс «Национальная безопасность», Президент Ассоциации СРО в сфере ЧОД по Севера- Западу «Содружество»
  • Силивончик Сергей Евгеньевич, Председатель Правления Союза СРО НСБ, член Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности, Вице – президент Ассоциации «Школа Безопасности»
  • Шестаков Валерий Иннокентьевич, руководитель научного Совета Института пробел безопасности и устойчивого развития, член Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности.

А также были приглашены представители Правительства г. Москвы и Московской области, имеющие прямое отношение к закупкам, ФАС и Росгвардии. Участие представителей органов власти и контрольно-надзорных органов рассматривалось, как одна из реальных возможностей напрямую с участниками семинара разобраться в причинах негативных результатов закупок и понять, как из этого положения выходить. Однако, большинство из приглашенных вежливо отказались от участия в связи с большой загруженностью сотрудников или просто проигнорировали. Только Главное Управление региональной безопасности Московской области накануне проведения семинара предоставило разъяснения по существу заявленной темы, за что мы выражаем свою признательность, прежде всего Герасименко В.Ю. 

Какие же цели и вопросы были рассмотрены?

Цели семинара:

  • Показать нынешнее состояние в сфере закупок охранных услуг;
  • Рассказать о состоянии охраны на объектах, где ЧОО предоставляют услуги по контракту;
  • Рассмотреть предложения по совершенствованию системы закупок, контроля и спроса за ненадлежащее выполнение условий контракта;
  • Подготовить на основе полученных материалов информационно – аналитических обзор в адрес заинтересованных государственных и региональных органов власти для рассмотрения и принятия надлежащих мер;
  • Разместить подготовленный обзор в СМИ, для информирования руководителей ЧОО, участвующих в закупках.

Вопросы семинара:

1 блок. Нормативно-правовая база, регламентирующая сферу закупок

  1. Нормативно-правовые акты, действующие в сфере закупок охранных услуг.
  2. Кто и как организует подготовку и разработку документов на проведение регулярных конкурсов и аукционов в сфере закупок охранных услуг.
  3. В каких областях и сферах экономики проводятся закупки охранных услуг?
  4. Типовые проекты контрактов на охрану и описание объекта закупки (тех. задания).
  5. Анализ выполнения условий контрактов на охранные услуги на региональном уровне.

2 блок. Практические вопросы при подготовке конкурсной документации и проведении торгов.

1. Наиболее характерные ошибки по мнению экспертов, допускаемые разработчиками документации при проведении торгов.

2. Характерные нарушения, допускаемые участниками при проведении торгов.

3. Как реализуется приказ Росгвардии по определению НМЦК при организации торгов на охрану.

4. Демпинг в сфере закупок.

3 блок. Пути решения проблем в сфере закупок охранных услуг.

  1. Основные нарушения условий контракта со стороны заказчика и исполнителя, допускаемые со стороны Заказчика и Исполнителя.
  2. Как контрольно-надзорные и правоохранительные органы, а также общественные организации ведут борьбу с нарушениями в сфере охраны.
  3. Пути решения проблем в сфере закупок охранных услуг.

Результаты и выводы, сделанные экспертами.

1 блок.

  1. Действующая нормативно-правовая база по проведению закупок охранных услуг в целом позволяет осуществлять весь процесс закупочных процедур. Однако, итоги проведенных закупок за последние годы показывают, что цели – обеспечить отбор лучших охранных организаций, способных предоставлять качественные услуги, – не достигнуты.

По данным ЕИС о закупках 2022 года, проведенных на территории РФ в соответствии с положениями Закона о контрактной системы и ФЗ от 18 июня 2011 года 223-ФЗ, из 9,9 тысяч заключенных контрактов, свыше 2 тысяч заключены со снижением более 25 % от НМЦК. При этом, средний процент падения по таким контрактам составил свыше 44%.

Вывод: существующая система закупок требует безотлагательных изменений правовой базы.

2. Мы знаем, что закупки в сфере охранных услуг проводятся на электронно-торговых площадках, в основном, Росселторг, РТС-тендер, Сбер-А, Тэк-Торг и пр., что предоставляет широкий выбор руководителям ЧОО для участия в торгах.

На этапе подготовки конкурсной документации уже начинаются проблемы с подготовкой закупочной документации.

В частности, в расчете НМЦК не учтены другие виды охранной деятельности.

Практически во всех технических заданиях имеется требование о наличии в ЧОО группы быстрого реагирования и выезда в определенный срок на охраняемый объект заказчика. Однако, это отдельный вид услуг, «реагирование на сигнальную информацию», и поэтому эта услуга должна иметь отдельную цену, а не входить в стоимость физического поста охраны.

Также в рамках стоимости физического поста охраны, заказчики требуют выставления постов охраны при проведении массовых мероприятий без дополнительной оплаты.  

Помимо этого, заказчики не указывают, что это за объект и его назначение, а просто пишут адрес, что не дает возможность будущему исполнителю определить, какой категории охранники должны быть на объекте.

Далее, при запросе участника торгов разъяснений отдельных требований и положений конкурсной документации заказчики дают невразумительные ответы, либо вообще не отвечают. Напрмер, как ГБУ «Жилищник» «Западное Дегунино г. Москвы.

Заказчик: государственное бюджетное учреждение города Москвы «Жилищник» района Западное Дегунино» 11 сентября 2023 года разместило заявку на проведение конкурса на оказание охранных услуг, при этом указали, что необходимо охранять дом и его территорию, но не понятно это жилой дом, аварийный, либо под снос или не дострой. Так как в таком случае требуется разная категория охранников, в результате чего был направлен запрос на разъяснение требований документации. По по истечение определенного срока охранное предприятие ответа от заказчика не получило. В виду того, что в данном случае усматривается нарушение статьи 3.2. «Порядок осуществления конкурентной закупки» Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ со стороны государственного бюджетного учреждения города Москвы «Жилищник района Западное Дегунино», охранное предприятие обратилось в Московское ФАС. Тем более, что ст. 7.32.3. КоАП РФ «Нарушение порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» предусматривает наказание за данное нарушение в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Однако решение Московского ФАС следующее:

«Установить в действиях Заказчика нарушения пункта 2 части 1 статьи 3, части 3 статьи 3.2. Закона о закупках. Заказчику обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений не выдавать.

И такие случае не единичны. Зачастую правомерные жалобы ЧОО в отношении заказчика признаются не обоснованными. Если нарушения допускаются со стороны ЧОО, то ФАС, как правило, принимает решение о привлечении к ответственности.

Выводы:

– Специалисты подразделений, занимающиеся вопросами подготовки конкурсной документации, не знают или не вникают в особенности нормативо-правовых актов (НПА), регламентирующих частную охранную деятельность, поэтому допускают много ошибок и необоснованных требований в пакете документов и прежде всего в техническом задании, что в итоге вносят серьезные проблемы исполнителю в выполнении условий контракта.

– Требуется необходимая подготовка таких специалистов и проведение регулярных ежегодных подведений итогов по данному виду закупок с участием экспертов и руководителей ЧОО. Но таких практик, кроме Москвы и некоторых других регионов, на данный момент не существует.

3. Закупки охранных услуг проводятся практически во всех отраслях экономики. Наиболее востребованы в сфере образования, здравоохранения, строительстве, где в каждой существует своя специфика, которая должны учитываться при организации торгов.

4. Теперь о типовых контрактах.  Да, они существуют разные по форме и содержанию. Однако, Приказ Росгвардии от 01 июня 2020 года № 149 определяет типовой контракт на оказание охранных услуг по охране государственных и муниципальных образований.   

Зачастую, в предмете договора не указывается вид охранной услуги, а просто пишется «оказание охранных услуг», а ведь их семь видов и каждый вид должен быть оплачен. При этом существует ст. 9 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», где прописаны все требования к договору по охране объектов. Но похоже заказчики и не предполагают, что существуют такие требования. Причем в типовом проекте контракта на оказание охранных услуг, разработанным Департаментом по конкурентной политике г. Москвы эти требования не учтены, что уже является нарушением лицензионных требований и за это предусмотрен административный штраф.

Вместе с тем уже существуют типовые контракты, в полной мере отвечающие интересам обеих сторон контракта. К ним мы можем отнести типовой контракт, подготовленный совместно с Департаментом образования Москвы и СРО Ассоциации «Школа без опасности». В этом контракте со всеми приложениями учтено то, что важно для качественного выполнения со стороны исполнителя. К сожалению, этот положительный опыт пока не применяется в других сферах и регионах.

Вывод: нынешнее состояния работы по выработки типовых документов в сфере закупок охранных услуг так же требует пересмотра в сторону коллективного участия в этом процессе всех заинтересованных участников.

5. Проведенные выборочные исследования заключенных контрактов на охранные услуги в регионах на предмет их качественного выполнения показал, что предметного и системного анализа не существует. О качестве или ненадлежащем выполнении контрактов можно судить только по отдельным критериям из различных источников, а именно:

– из ЕИС по закупкам можно получить информацию о количестве контрактов и объемах произведенных закупок. Только при помощи собственного трудоемкого анализа этих контрактов, можно определить те ЧОО, которые стали победителями, благодаря низким ценам. Да, есть данные, которые представил ФКЦ РОС по итогам прошлого года, где можно увидеть, что из 10 тысяч контрактов каждый 4-5 контракт был заключен с понижением НМЦК на 25 и более процентов. Это означает, что более 2 тысяч исполнителей контрактов уже только по этой позиции можно рассматривать не просто как демпингеров, а как участников официальных договорных отношений, сознательно заключивших контракт с явными множественными нарушениями налогового, трудового, охранного и уголовного законодательства;

– другим источником может служить статистика судебных дел, из которых в ручном режиме можно собрать факты нарушений, допущенных сторонами контракта;

 – третьим источником выступает СМИ и публичное пространство, где получаем различную информацию о фактах грубого нарушения в сфере закупок и выполнения контрактов.

Вывод: отсутствие системного подхода к анализу проводимых закупок и результатов выполнения контрактов со стороны, прежде всего региональных органов с участием ЧОО, невозможно определить качество услуг.

2 блок.

  1. Можно контактировать, что заказчик при подготовке контракта включает в него все, что только можно, исходя из бытующей практики для государственных или муниципальных заказчиков по принципу: «что хочу, то и включу», «не хочешь, не бери». Заказчик от этого ничего не теряет, а у охранной организации возникают проблемы. Зачастую охранное предприятие, рискуя, участвует в торгах и в случае победы у руководства начинаются трудности с обеспечением контракта, в том числе штрафные санкции, письменные претензии, так как изначально по существу ЧОО не имело полного представления об объеме услуг по контракту.

Вывод: нужна выработка типового контракта с участием представителей всех сторон, который станет эталоном для всех и каждого по каждому типовому объекту.

2. Каждый ЧОО должен следовать основному правилу: «никогда не участвуй в торгах, пока не разберешься, что тебе придется выполнять». 

Поэтому, если, что-то не понятно, то необходимо запросить разъяснения конкурсной документации.

Вывод: ЧОО если хочешь участвовать и выигрывать, то должно объективно оценить свои возможности и риски, и только тогда бросаться на «амбразуру».

3. Нужно признать, что данный НПА безусловно важен и играет значительную роль в системе выработки цены контракта. Однако, прямого контроля над выполнением его на практике нет. Поэтому за годы его существования вопрос с демпингом в сфере закупок охранных услуг пока остается открытым. Росгвардия может подключаться в заявительном порядке.

Вывод: надо искать новые возможности Росгвардии в осуществлении контроля над реализацией своего правового решения на практике.

4. На сегодняшний день это самое опасное явление в частной охранной деятельности. Демпинг разрушает рынок, вносит дисбаланс в ценообразовании, убивает здоровую конкуренцию, разлагает отрасль и наносит непоправимый удар по признанию и имиджу добросовестных ЧОО.

Вывод: бороться с этим явлением всеми средствами, как с самой опасной тенденцией, всем участникам, кто хочет работать на честном рынке охранных услуг.

3 блок.

Эксперты видят пути выхода из сложного положения в частной охранной деятельности, связанные с мошенничеством (демпингом) на рынке охранных услуг, в следующем.

– Во-первых. Руководителям ЧОО, которые руководствуются на практике принципами здоровой конкуренции, необходимо наконец-то осознать, что дальнейшие голые заявления и даже борьба с отдельными фактами мошенничества, не решают проблему, а только закрепляют их присутствие на рынке охранных услуг, где скоро может и не быть место добросовестному предпринимательству.

– Во-вторых. Выход возможен через объединение по региональному принципу, основанному на уже имеющемся положительном опыте. Такой формой объединения может выступать единственно оправдавшая свою жизнеустойчивость – саморегулирующаяся организация. Саморегулирование много лет успешно работает в строительстве, проектировании, энергоаудите, инженерном деле, системе операторов электронных площадок, оценочной деятельности, том числе частично в частной охране. Тому свидетельство опыт Ассоциации «Школа без опасности» г. Москвы и Ассоциации «Содружество» г. Санкт- Петербурга, Ассоциация предприятий безопасности “Желдорбезопасность” г.Москвы.

– В-третьих. Формирование таких объединений, в тесном взаимодействии с отраслевыми СМИ, сможет решать самые острые проблемы отрасли. А именно:

– по изменению действующего законодательства и созданию равноправных и справедливых условий для всех участников рынка охранных услуг;

– по борьбе с демпингом. С теми, кто ведёт себя как мошенники, для которых жизненные постулаты – «деньги не пахнут, а после меня хоть потоп», и превращают рынок охранных услуг в мусорную сферу деятельности, где заказчики не видят особой разницы между добросовестными и нечистоплотными ЧОО. Отсюда – бросовые цены и, как следствие, низкое качество услуг.

– В-четвертых. Создание лучших моделей субъектов ЧОД на основе новых технологий, превращая отрасль в полноценную составную часть в общей системе региональной и национальной безопасности страны.

– В-пятых. Не менее важным будет в развитии охранной отрасли – врастание во все виды экономической кооперации и интеграция в экономику страны. Теснейшее сотрудничество с другими субъектами отраслей экономики станет реальным импульсом и стимулятором к превращению ЧОД в высокотехнологичную сферу предпринимательства.

Издательский дом «Мир Безопасности» будет выступать рупором и защитником для реализации и внедрения лучшего опыта в негосударственной сфере безопасности.

Эксперты считают для реализации обозначенных выше задач необходимы долгосрочные деловые отношения с государственными органами и общественными объединениями.

– Вопросы совершенствования законодательства и создания благоприятных условий для реализации субъектами ЧОД своих возможностей и развития НСБ в целом необходимо решать с: Госдумой, Прокуратурой, ФАС, ФНС, Инспекцией по труду, Росгвардией, Общественной Палатой, Институтом бизнес-омбудсмена, а также с администрацией регионов.

– Вопросы совершенствования охранной деятельности и развития решать с отраслевыми и профессиональными объединениями и организациями, системой ТПП, РСПП, ОНФ и другими.

Для этого нужна постоянная информационная площадка, на которой обсуждаются актуальные вопросы состояния и развития НСБ, где отлеживается работа объединений и субъектов ЧОД на разных уровнях при реализации намеченных рубежей. Такой площадкой готов выступать через свои издания и другие формы публичной деятельности Издательский дом «Мир безопасности+».

Фото: static.tildacdn.com