Необходимость обеспечения оперативных, слаженных и согласованных действий органов управления, сил и средств РСЧС настоятельно требует организации комплексной, «сквозной» и «бесшовной» цифровизации управленческой деятельности по предупреждению и ликвидации негативных последствий кризисных и чрезвычайных ситуаций (далее по тексту – антикризисного управления) и, соответственно, организации обмена данными, требуемыми для клиенто-ориентированной, полной и достоверной информационно-аналитической поддержки процессов антикризисного управления.
Комплексный подход к цифровизации антикризисного управления предусматривает обеспечение совместимости сопрягаемых автоматизированных систем: реализацию межведомственного и межуровневого автоматического (автоматизированного) обмена данными между взаимодействующими информационными системами, автоматизирующими отдельные частные функции такого управления (от сбора данных обстановки до принятия управленческих решений и доведения задач до исполнителей).
В 2010 году по инициативе С.К. Шойгу МЧС, МВД и ФСБ России была утверждена и направлена в субъекты РФ для реализации (исх. № 43-1112-14 от 06.04.2010) Концепция комплексной системы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения (далее по тексту – КСОБЖН).
В сопроводительном письме подчёркнуто, что КСОБЖН создается «…в целях обеспечения совместимости существующих и создаваемых информационных и технических систем…».
В соответствии с Концепцией КСОБЖН предназначена для:
предоставления текущей информации о состоянии защищенности объектов защиты службам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ), органов исполнительной власти субъектов РФ (далее – РОИВ), администраций объектов с массовым пребыванием людей (в пределах их компетенции) и оперативным штабам в субъектах РФ;
обеспечения аналитической и управленческой деятельности территориальных органов ФОИВ, РОИВ, администраций объектов с массовым пребыванием людей, оперативных штабов в субъектах РФ в рамках решения ими задач по противодействию угрозам природного, техногенного, криминального, террористического и иного характера;
обеспечения информационного взаимодействия территориальных органов ФОИВ, РОИВ, администраций объектов с массовым пребыванием людей и оперативных штабов в субъектах РФ при решении совместных задач в целях безопасности жизнедеятельности населения.
В ГОСТ 59853-2021 «Автоматизированные системы. Термины и определения» для определения совокупности взаимодействующих автоматизированных систем, в которой функционирование одной зависит от результатов функционирования другой (других), используется термин «интегрированная автоматизированная система». В настоящее время для класса таких систем также широко используется термин «цифровая экосистема».
Таким образом, КСОБЖН представляет собой именно интегрированную автоматизированную систему, объединяющую взаимодействующие федеральные, региональные, муниципальные и объектовые системы.
Вместе с тем отсутствие среди указанных в Концепции пользователей КСОБЖН органов местного самоуправления отрицательно сказывалось на безопасности муниципальных образований и информационном обеспечении всей вышестоящей вертикали антикризисного управления.
В целях координации решаемых задач по информатизации антикризисного управления на местном уровне в начале 2014 года постановлением Правительства РФ от 20.01.2014 № 39 была создана Межведомственная комиссия по вопросам, связанным с внедрением и развитием систем аппаратно-программного комплекса (АПК) «Безопасный город».
При этом одной из задач Межведомственной комиссии названа «…Подготовка предложений по расширению использования информационных и телекоммуникационных технологий, …позволяющих создавать комплексные системы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения с учетом особенностей субъектов РФ и в соответствии с их потребностями…».
В государственной программе «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 300, было предусмотрено мероприятие «Внедрение сегментов аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» на муниципальном уровне и их интеграция в комплексную систему обеспечения безопасности жизнедеятельности населения субъекта Российской Федерации».
В Концепции построения и развития АПК «Безопасный город», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. № 2446-р, было подчеркнуто, что «…Отсутствие единого системного подхода и возросшие требования к функциональному наполнению систем безопасности обусловили необходимость формирования на уровне субъекта Российской Федерации и муниципального образования комплексной многоуровневой системы обеспечения общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания, базирующейся на современных подходах к мониторингу, прогнозированию, предупреждению правонарушений, происшествий и чрезвычайных ситуаций и реагированию на них».
В числе основных задач АПК «Безопасный город» были названы:
«…формирование коммуникационной платформы для органов местного самоуправления с целью устранения рисков обеспечения общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания на базе межведомственного взаимодействия;
обеспечение информационного обмена на федеральном, региональном и муниципальном уровнях через единое информационное пространство с учетом разграничения прав доступа к информации разного характера…».
При этом основными принципами создания АПК являются следующие:
«…базовым уровнем построения и развития комплекса «Безопасный город» является муниципальное образование, которое является центром сбора и обработки информации с целью принятия оперативных решений по всем вопросам обеспечения общественной безопасности и безопасности среды обитания;
комплекс «Безопасный город» базируется на интеграционной платформе и обеспечивает сквозную передачу и обработку информации, обеспечивает целостность и согласованность потоков информации и процедур в рамках межведомственного взаимодействия с учетом ограничений прав доступа согласно регламентирующим документам соответствующих ведомств».
Инфраструктура АПК «Безопасный город» в соответствии с концепцией предусматривает создание интеграционных платформ обмена данными на муниципальном и региональном уровнях управления, а также «…сопряжение существующих и перспективных федеральных информационных (информационно-управляющих) систем в сфере обеспечения безопасности с региональной информационно-коммуникационной инфраструктурой комплекса «Безопасный город».
В Концепции региональной информатизации, утвержденной в конце того же 2014 года (распоряжение Правительства РФ от 29.12.2014 № 2769-р), в сфере безопасности жизнедеятельности рекомендуется «…реализовать автоматизированный информационный обмен между органами государственной власти субъектов РФ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления и администрациями объектов для организации комплексного мониторинга и управления уровнем угроз общественной безопасности, координации действий по предотвращению кризисных и чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий».
При этом в Концепции подчеркнуто, что региональная информационно-коммуникационная инфраструктура должна создаваться на основе следующих основных принципов:
формирование интегрированной вычислительной и сетевой среды, совместно используемой органами государственной власти и органами местного самоуправления;
построение региональных информационных систем по сервисной архитектуре, стандартизация и обеспечение совместимости используемых в регионе информационно-коммуникационных систем.
В 2015 г. в Курской области в целях взаимоувязанного согласованного создания и развития АПК «Безопасный город» в рамках КСОБЖН был инициирован соответствующий пилотный проект (постановление Администрации Курской области от 17.07.2015 № 441-па и распоряжение Губернатора Курской области от 04.08.2015 № 567-рг).
Во исполнение поручения Президента РФ от 29.03.2016 № Пр-577 Правительство РФ поддержало предложения полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе М.В. Бабича (исх. № 2962п-П4 от 28 апреля 2016 г.), предусматривающие вертикально-интегрированную модель АПК «Безопасный город» с учетом имеющегося потенциала единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
С учетом того положения, что абсолютное большинство органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления входят в РСЧС, имеющую достаточно развитую нормативно-правовую базу для обеспечения требуемого межведомственного и межуровневого информационного взаимодействия, территориальные подсистемы РСЧС субъектов РФ могут рассматриваться в качестве организационно-управленческой основы для построения и развития КСОБЖН, а региональный программно-технический комплекс обеспечения природно-техногенной безопасности – как технологическое «ядро» КСОБЖН.
Приказом МЧС России от 2 марта 2017 г. № 102 была поставлена задача обеспечения интеграции АПК «Безопасный город» и КСОБЖН в единое информационное пространство РСЧС с учетом создания автоматизированной информационно-управляющей системы (АИУС) РСЧС нового поколения. В приказе было подчеркнуто, что «…а) АПК «Безопасный город» является инструментом для реализации задач и функций органов управления на муниципальном уровне по обеспечению безопасности населения и территорий …» и «б) АПК «Безопасный город», создаваемые в муниципальных образованиях, являются составными частями (элементами) КСОБЖН субъекта РФ…».
В Единых требованиях к техническим параметрам сегментов аппаратно-программного комплекса «Безопасный город», утвержденных Межведомственной комиссией по вопросам, связанным с внедрением и развитием систем АПК «Безопасный город» (№ 4516п-П4 от 28.06.17), определено, что при создании АПК «Безопасный город» могут быть использованы централизованная, децентрализованная или гибридная схемы его построения.
Централизованная схема предполагает консолидацию информационно-вычислительных ресурсов на одной региональной площадке с использованием региональной интеграционной платформы (физически возможно распределение вычислительных мощностей по облачному принципу). Реализация централизованной схемы, как правило, из всех возможных схем требует минимальных капитальных затрат, однако, при этом могут существенно увеличиться эксплуатационные расходы (в первую очередь, связанные с необходимостью использования высокоскоростных широкополосных междугородних каналов передачи данных).
Децентрализованная схема предлагает размещение основных вычислительных мощностей в каждом муниципальном районе и городском округе (поселении) с одновременным обеспечением возможности агрегирования муниципальной информации на базе региональной интеграционной платформы. Из всех вышеназванных схем построения этот вариант обеспечивает максимальную оперативность и устойчивость функционирования комплекса, однако, для его реализации требуются значительные капитальные затраты.
Гибридная схема допускает совмещение децентрализованной и централизованной схем построения и является наиболее гибким вариантом.
ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) во исполнение приказа МЧС России от 2 марта 2017 г. № 102 был разработан и одобрен МЧС России проект новой концепции КСОБЖН, в соответствии с которой региональная интеграционная платформа АПК «Безопасный город» является составной частью (подсистемой) более общей региональной цифровой платформы КСОБЖН, а сегмент территориальной подсистемы РСЧС в составе КСОБЖН интегрирован в АИУС РСЧС в качестве её регионального сегмента и обеспечивает информационное взаимодействие органов управления РСЧС в цифровом формате.
Подчеркнуто, что создание АПК «Безопасный город» и КСОБЖН в целом должно осуществляться в полном соответствии с полномочиями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установленными федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ, от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ и Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
При этом на региональном уровне КСОБЖН должны быть реализованы эффективные клиенто-ориентированные сервисы государственного антикризисного управления, отсутствующие в АПК «Безопасный город», в том числе:
ведения и обработки информационных ресурсов о соответствующих силах и средствах регионального подчинения, региональных ресурсах и резервах, планах мероприятий по предупреждению и ликвидации возможных негативных последствий региональных и межмуниципальных ЧС и др.;
консолидации и агрегирования информационных ресурсов муниципального уровня, обработки такой консолидированной и агрегированной информации;
предоставления результатов обработки всей имеющейся в КСОБЖН информации (в удобном для их использования виде) должностным лицам регионального уровня в целях выработки эффективных управленческих решений и подготовки региональных планов их реализации.
В 2018 году Указом Президента России от 11.01.2018 № 12 внедрение КСОБЖН определено одной из основных задач государственной политики РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года.
Во исполнение вышеназванного Указа Правительством РФ и МЧС России были утверждены соответствующие планы его реализации на период до 2024 г. (№ 6664п-П4 от 20.08.2018 и приказ МЧС России от 06.07.2021 № 433), в которых предусмотрены и основные мероприятия по созданию и внедрению КСОБЖН.
1 августа 2018 года в Калининградской области состоялось первое заседание Совета по развитию цифровой экономики при Совете Федерации, на котором были отмечены «лоскутный» характер процессов информатизации государственного управления и местного самоуправления, разобщенность созданных федеральных, региональных и муниципальных информационных систем.
Основными причинами сложившегося положения являются существующие межведомственные и межуровневые барьеры в организации автоматизированного информационного взаимодействия, отсутствие необходимого и достаточного для их преодоления нормативного правового, организационно-методического и нормативно-технического обеспечения.
К сожалению, несмотря на принимаемые меры, это в полной мере относится и к системам антикризисного управления.
Именно для преодоления такого сформировавшегося «цифрового феодализма» в рамках Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», инициированной распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р, была начата реализация соответствующего комплекса мероприятий.
Среди этих мероприятий необходимо, в первую очередь, отметить такие проекты как Единая информационная платформа национальной системы управления данными (ЕИП НСУД), Единая цифровая платформа (ЕЦП) «ГосТех» и Государственная единая облачная платформа (ГЕОП).
Во исполнение Указа Президента Российской РФ от 21 июля 2020 года № 474 основным направлением дальнейшего повышения качества и эффективности государственного управления стала его цифровая трансформация, в том числе и по вопросам обеспечения безопасности (распоряжение Правительства РФ от 22 октября 2021 года № 2998-р).
Цифровая трансформация государственного управления – это не просто автоматизация управленческой деятельности. Это – коренная модернизация процессов управления путем использования самых современных «облачных» и «сквозных» информационных технологий («интернета вещей», «больших данных», «искусственного интеллекта» и др.) на основе специально разрабатываемого для их внедрения нормативного и методического обеспечения.
Основная цель цифровой трансформации регионального антикризисного управления – дальнейшее повышение его эффективности и достижение цифровой зрелости, формирование региональной цифровой экосистемы безопасности жизнедеятельности как важной составной части общей экосистемы цифровой экономики, обеспечивающей устойчивость социально-экономического развития субъекта РФ.
Для выполнения решений, принятых на совещании у Председателя Правительства РФ (протокол от 27.07.2021 № ММ-П4-17пр) в региональные стратегии цифровой трансформации включены мероприятия по созданию и развитию «озера данных» регионального уровня РСЧС и высшим должностным лицам субъектов РФ поручено обеспечить до 2024 года информационное взаимодействие в цифровом формате со всеми органами повседневного управления территориальной подсистемы РСЧС.
По консолидированному мнению экспертного сообщества, высказанного 18.10.2022 на Всероссийской конференции «Безопасный регион» в рамках Международного форума «Интерполитех: цифровая трансформация безопасности государства», ключевым инструментом для построения региональной цифровой экосистемы безопасности жизнедеятельности должна стать именно КСОБЖН.
Вместе с тем, в Резолюции конференции была подчеркнута «… необходимость дальнейшего развития нормативного правового, организационно-методического и нормативно-технического обеспечения по всем вопросам создания, развития и эксплуатации КСОБЖН…».
Во исполнение постановления Правительства РФ от 10.10.2020 № 1650 «О внесении изменений в требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем, и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации» обязательным первичным документом для любой государственной информационной системы стала концепция, к структуре и содержанию которой предъявлены неукоснительные требования.
Таким образом, создание КСОБЖН в каждом субъекте РФ также должно начинаться с разработки, согласования с заинтересованными органами исполнительной власти и утверждения соответствующей региональной концепции (в том числе с учетом возможностей, предоставляемых ЕИП НСУД, ЕЦП «ГосТех» и ГЕОП) .
В частности, в 2022 году такая Концепции была разработана ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) в интересах Курской области.
Следует отметить, что Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности одобрил положительный опыт Курской области по согласованному взаимоувязанному развитию АПК «Безопасный город» в рамках КСОБЖН и рекомендовал его использовать также и в других субъектах РФ (решение от 22.03.2022 № 3.3-10/595).
В «Организационно-методических указаниях по подготовке органов управления, сил гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2023 год», утвержденных МЧС России (№ 2-4-48-26-5 от 07.12.2022), руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления предлагается направить свои усилия на обеспечение развития и совершенствования системы-112 в субъектах РФ, в том числе в рамках ее интеграции в КСОБЖН.
В настоящее время только система-112 имеет необходимый и достаточный комплект нормативных правовых, организационно-методических и нормативно-технических документов (концепция, положение, методические рекомендации и др.) для организации эффективного межведомственного и межуровневого цифрового информационного взаимодействия.
Анализ опыта, полученного в рамках создания систем-112, показывает, что реализация необходимого сопряжения с взаимодействующими информационными системами экстренных оперативных служб столкнулась с имеющимися межведомственными и межуровневыми организационно-управленческими барьерами, которые удлинили общие сроки внедрения систем-112 в эксплуатацию и потребовали ввода в действие специального Федерального закона от 30.12.2020 № 488-ФЗ «Об обеспечении вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Учитывая, что в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ определено, что «…Случаи и условия обязательного предоставления и распространения информации устанавливаются федеральными законами», в целях организации на территориях субъектов РФ эффективного информационно-технического взаимодействия информационных систем в области обеспечения общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды жизнедеятельности целесообразно разработать и ввести в действие новый Федеральный закон «О комплексной системе обеспечения безопасности жизнедеятельности населения «Безопасный регион».
Основные выводы:
- Во исполнение Указов Президента РФ от 11.01.2018 № 12 и от 21.07.2020 № 474 актуальной является задача внедрения КСОБЖН, которая должна стать ключевым инструментом цифровой трансформации регионального антикризисного управления и обеспечить достижение его цифровой зрелости в срок до 2030 года.
- На сегодняшний день введены в действие только самые верхнеуровневые федеральные нормативно-правовые акты по вопросам КСОБЖН, которых явно недостаточно для её эффективного создания и развития.
3. Во исполнение постановления Правительства РФ от 10.10.2020 № 1650 создание КСОБЖН в субъекте РФ должно начинаться с разработки соответствующей региональной концепции и её утверждения установленным порядком.
4. Для преодоления имеющихся межведомственных и межуровневых организационно-управленческими барьеров в организации «сквозного» и «бесшовного» цифрового взаимодействия на региональном уровне целесообразно разработать и ввести в действие Федеральный закон «О комплексной системе обеспечения безопасности жизнедеятельности населения «Безопасный регион», а также другие федеральные нормативные акты, необходимые для обеспечения создания, внедрения и эксплуатации КСОБЖН (в том числе, типовые концепцию и положение).
