Анвер Бикчинтаев, к.ю.н. директор ООО НПФ «Уралинвест»

В рамках данной статьи предлагается проанализировать некоторые акты и действия органов власти в сфере частной охраны, которые повлекли или могли повлечь ущерб для конкурентных отношений в обществе.

В г. Красноярске был разобран кейс, когда ФГКУ «УВО ВНГ России по Красноярскому краю» осуществляло охрану комнат (помещений) для хранения оружия и боеприпасов на территории города по разным ценам, вопреки утвержденному прейскуранту стоимости услуг. Стоимость соответствующих услуг была установлена на год в размере 19,47 руб./ч. (ОПС), 7,71 руб./ч. (КТС), однако услуги оказывались как по установленной стоимости, так и по завышенному тарифу. Исходя из материалов дела антимонопольным органом был сделан вывод о том, что многие компании поставлены в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами — конкурентами на рынке частной охранной деятельности г. Красноярска, поскольку оплачивают услугу по охране оружейной комнаты по завышенным тарифам. Это деяние, как выяснилось при рассмотрении, содержит признаки запрещенных дискриминационных условий (пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции – далее ЗоЗК.). На этом основании в адрес ФГКУ «УВО ВНГ России по Красноярскому краю» было вынесено предупреждение о необходимости прекратить указанные действия, а именно: в короткий срок определить равные условия предоставления услуг по охране оружейных комнат частных охранных организаций г. Красноярска, в части стоимости услуг — определить стоимость услуг в соответствии с прейскурантом (Предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 20 марта 2019 г. N 137-10-17).

ЕЩЕ ОДНО ДЕЛО, СВЯЗАННОЕ С ПОДРАЗДЕЛЕНИЕМ РОСГВАРДИИ, ДЕЙСТВИЯМИ КОТОРОГО ОГРАНИЧИВАЕТСЯ КОНКУРЕНЦИЯ В СФЕРЕ НЕГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ.

Так, Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) направляло в школьные и дошкольные учреждения письма с требованием об установлении на данных объектах системы контроля и управления, оборудования их кнопками экстренного вызова наряда полиции с выводом на пункт централизованной охраны вневедомственной охраны, что, по решению  антимонопольного органа, создает ему преимущества перед другими участниками товарного рынка предоставления охранных услуг, тем самым указанные действия могут привести к ограничению конкуренции. В предупреждении Якутского УФАС России указывается на необходимость принятия мер и устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, путем направления в адрес образовательных учреждений, которым были направлены письма о нарушении законодательства Российской Федерации, писем об их отзыве.

Данное предупреждение было обжаловано Управлением вневедомственной охраны в суде. Судами апелляционной и кассационной инстанции решение антимонопольного органа было признано правомерным. По мнению судов, «ФГКУ «УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)», являясь составной частью федерального органа исполнительной власти, но при этом, не обладая властными полномочиями в области государственного контроля в сфере пожарной и антитеррористической безопасности, указанными выше обращениями в образовательные учреждения и различные контролирующие инстанции, создало представление о том, что оно, как составная часть государственного органа исполнительной власти, требует от названных образовательных учреждений соблюдения законодательства пожарной и антитеррористической безопасности, в том числе путем заключения с ним соответствующих договоров, тем самым добиваясь получения преимуществ по отношению к иным лицам, осуществляющим аналогичную деятельность, используя при этом свой авторитет, как составной части федерального органа исполнительной власти», что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере осуществления охранной деятельности.

При анализе рассмотренных писем и обращений создается устойчивое впечатление, что данное учреждение, являющееся составной частью федерального органа исполнительной власти, наделено властными полномочиями контроля и надзора за образовательными учреждениями в указанных сферах, поскольку законодательство не предполагает наличие у лиц, не обладающих указанными полномочиями, указывать хозяйствующим субъектам, пусть и в образовательной сфере, на соблюдение ими законодательства, и при этом не ссылаться на отсутствие бюджетного финансирования на заключение договоров с автором письма, напоминая при этом об ответственности за не соблюдение законодательства.

Суд апелляционной инстанции усмотрел, что указанные письма нельзя расценивать как информационный материал либо оферту, поскольку стилистика и тон изложения данных писем носит категорический характер, не позволяющий усомниться в правоте автора о необходимости заключения договоров именно с ним, как лицом, уже в своем названии содержащем ссылку на федеральный орган государственной власти — отдел вневедомственной охраны — филиал ФГКУ «Управления вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия)» (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 октября 2018 г. № Ф02-4520/18 по делу № А58-426/2018).

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о юридическом значении: стилистики и тона письма; указания того, что отправитель ассоциирован с органом государственной власти; создания впечатления о безальтернативности в выборе контрагента. Мне представляется, что такого рода нарушения являются достаточно распространенными, и этот кейс может содействовать пресечению подобной недобросовестной практики со стороны подразделений вневедомственной охраны Росгвардии.

Справедливости ради, следует признать, что иногда некоторыми компаниями, даже крупными, в составе которых имеются правовые подразделения с большим штатом юрисконсультов, допускаются ошибки в части разграничения незаконного вмешательства в их деятельность со стороны государственных органов, и правомерных актов, которые не влекут и не могут повлечь ограничения конкуренции. Так, например, ОАО «Северсталь-Метиз» на протяжении почти полутора лет обжаловало в судах представление прокуратуры города Череповца в части возложения на компанию обязанности по обеспечению мер антитеррористической защищенности путем заключения договора оказания охранных услуг с Федеральной службой войск национальной гвардии и (или) организациями, находящимися в ее ведении. По мнению истца, исполнение представления прокурора нарушает часть 1 статьи 15 ЗоЗК и приведет к устранению конкуренции на рынке охранных услуг.

Согласно материалам дела, в частности, утвержденным паспортом безопасности Общества, по уровню потенциальной опасности данному объекту присвоена категория «С» (средняя). Между тем, в силу положений статьи 2 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» Общество подлежит охране войсками национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациями, находящимися в ведении Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, однако в рассматриваемый период охрану объектов (территорий) Общества осуществляет ООО «ОА «Северсталь» на основании лицензии на осуществление частной охранной деятельности. В итоге суд постановил, что «ограничения, установленные частью 1 статьи 15 ЗоЗК, не применяются к рассматриваемым отношениям, поскольку деятельность по оказанию охранных услуг подлежит государственному регулированию, обязательному для исполнения в том числе Обществом» (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 июня 2019 г. № Ф07-5847/19 по делу № А13-2453/2018).

Со стороны подразделений Росгвардии, осуществляющих властно-распорядительные функции, также иногда встречаются факты действий и актов, ограничивающих конкуренцию. Так, в Пензенской области поступило множество жалоб на региональный Центр лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии, который, по мнению некоторых участников рынка, произвольно исключил образовательные учреждения из списка мест проведения периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств. Список утвержденных приказом Росгвардии мест проведения периодических проверок содержит лишь одну компанию, хотя до этого их было шесть.

В процессе разбирательства в антимонопольном органе было установлено, что причинами исключения прочих образовательных учреждений из списка является отсутствие на базе учреждений дополнительного профессионального образования стрелковых объектов. При этом у заявителей и других компаний имеются договоры аренды и субаренды стрелковых баз и тиров, в соответствии с нормативными требованиями. Исключение образовательных учреждений из списка мест проведения периодических проверок, исходя из решения антимонопольного органа, «приводит (может привести) к оттоку потребителей у образовательных организаций, так как возможность сдачи экзамена в месте обучения влияет на спрос потребителей на услугу по обучению частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств». Кроме того, в рамках рассмотрения дела установлено нарушение ч. 1 ст. 10 ГК РФ о злоупотреблении правом, в частности, «исключение конкретных хозяйствующих субъектов без каких-либо мотивированных оснований, свидетельствует о злоупотреблении правом по установлению перечня мест, организаций и объектов, задействованных для проведения периодических проверок». Антимонопольным органом сделан вывод о том, что «Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Пензенской области, ставит в более выгодное положение ЧОУ ДПО «Гранит-Профи», создавая дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичный вид деятельности». По итогам рассмотрения в адрес нарушителя вынесено предупреждение о прекращении нарушения законодательства о защите конкуренции и внесении изменений в приказ, определяющий места проведения периодических проверок, обеспечив равные возможности для включения в список мест, организаций и объектов.

Подводя итог краткому обзору кейсов, хочется отметить, что ограничивающие конкуренцию акты и действия публично-правовых образований, а также приравненных к ним субъектов в сфере частной охраны не столь многочисленны, в сравнении, скажем, с картельными соглашениями или антиконкурентными соглашениями между заказчиком и исполнителем охранных услуг. При этом по степени влияния на состояние конкуренции они не сильно им уступают, например, сосредоточение в одном государственном органе вневедомственной охраны и полномочий по регулированию охранного рынка так или иначе создают базу для возможных злоупотреблений, как мы рассмотрели выше.

Участникам рынка стоит внимательно подходить к различным инициативам регуляторов, рассматривать их на предмет ограничения конкуренции и обращаться за содействием в антимонопольный орган. Количество пресеченных нарушений (выявленных компаниями и соответствующим образом рассмотренных) рано или поздно перейдет в качество и улучшит конкуренцию в сфере частной охраны.