Весь прошедший год прошел для многих наших коллег под знаком серьезной работы по правовому переосмыслению роли и места частной охранной деятельности в жизни Российской Федерации. Эксперты и члены Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности, фиксируя многочисленные негативные явления на рынке охранных услуг, стремились создать условия для эффективного преодоления тенденций, препятствующих развитию отрасли. Был подготовлен законопроект, который прошел множественные согласительные процедуры. Наконец, 20 ноября 2024 г. он был принят Государственной Думой, а 27 ноября 2024 г. одобрен Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Спустя три дня Федеральный закон был подписан Президентом Российской Федерации. В законную силу он вступит только с 1 сентября 2026 г., поскольку требуется время для корректировки всей правовой базы.

Как известно специалистам в области охранной деятельности, на официальном сайте Главного управления вневедомственной охраны Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардии) размещена «Концепция развития вневедомственной охраны на период 2018-2021 годов и далее до 2025 года» (далее — Концепция). Учитывая специфику деятельности вневедомственной охраны, публичное размещение данного концептуального документа было правильным шагом со стороны руководства ведомства.

Концепция представляет собой целостный аналитический документ, в котором последовательно отражены вопросы компетенции вневедомственной охраны, ее задач, функций и организационной структуры, собственно рынка охранных услуг. Проводится некоторый анализ зарубежного законодательства в области охранной деятельности. Детально описаны основные направления деятельности службы. Такой подход в целом соответствует существующей практике, определяющей концепцию как комплекс основополагающих идей, принципов, правил, раскрывающих сущность описываемого вида деятельности. В определенной степени, хотя и с существенным запозданием, Концепция формально вписывается в требования по введению новых административных механизмов в практику повседневной деятельности на федеральном уровне.

К сожалению, обнаружить следы дискуссии по содержанию Концепции не удалось. Можно предположить, что с одной стороны, ведомственные (внутренние) исследователи по понятным причинам не стали вступать в полемику с утвердившими документ должностными лицами. С другой, внешние эксперты-экономисты прошли мимо данного документа, не считая важным изучать сферу деятельности силовых структур, существенно отличающуюся от многих других отраслей экономики. Действительно, отсутствие полемики в данном случае вызывает искреннее сожаление, поскольку данный документ содержит ряд существенных недостатков, негативно влияющих на его качество и возможность эффективного применения в практической деятельности как самой службой вневедомственной охраны, так и остальными участниками процесса. Мы не ставили перед собой цели детального разбора всего текста Концепции, а только обратили внимание на ключевые позиции.

Базовой ошибкой Концепции, повлекшей за собой последующие логические и аналитические сбои, стало неверное определение рынка охранных услуг и его субъектов.

Рынок и отрасль охранных услуг

Авторы Концепции к числу субъектов в сфере охранных услуг в нашей стране относят Федеральную службу войск национальной гвардии и ее профильные службы (вневедомственная охрана, охрана важных государственных объектов и ФГУП «Охрана»). Кроме того, в число субъектов охранной деятельности включены Федеральная служба охраны, МВД России (функция охраны дипломатических представительств) и юридические лица с особыми уставными задачами. К последней группе отнесены частные охранные организации и подразделения ведомственной охраны. Здесь сразу обнаруживается смешение понятий и ошибочное представление о структуре современного рынка.

Почему так категорично? Дело в том, что рынок охранных услуг является одним из отраслевых рынков, которые достаточно глубоко и всесторонне изучены экономической наукой с XIX века до настоящего времени, проведены десятки тысяч научных исследований. Существует общепризнанная теория организации отраслевых рынков. Она имеет дело с организацией отдельных рынков и отраслей, изучает деятельность фирм, исследует закономерности формирования и функционирования разного рода рыночных структур. Начнем с определения сущности рыночных отношений. При этом важным, принципиальным отличием рынка от всех иных сфер деятельности является наличие продавцов, покупателей и конкуренции. По взглядам признанного авторитета в области рыночного анализа Майкла Портера, состояние конкуренции в отрасли зависит от пяти основных конкурентных сил: отраслевых конкурентов, поставщиков, покупателей, потенциальных конкурентов и товаров (услуг) субститутов.

В центре рыночной структуры исследователи видят отрасль, которая представляет собой совокупность предприятий и организаций, конкурирующих между собой за долю рынка, которая выражается в четко измеряемом потребительском спросе. Структура отрасли является базовым элементом. Если согласиться с авторами Концепции в перечислении основных субъектов рынка, то придется предположить, что Росгвардия находится в постоянной конкуренции с Федеральной службой охраны и Министерством внутренних дел за право выполнять охранные функции в отношении высших органов государственной власти, региональных органов государственной власти и Министерства иностранных дел. Очевидно, что это совершенно не так, функции каждой из названных выше силовых структур четко определены законодательно и разграничены между собой. Сфера обеспечения охраны в описанной выше области не является конкурентной и не может называться рынком. В этой связи из перечня субъектов охранной деятельности на профильном рынке следует исключить такие государственные силовые структуры, как Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральную службу охраны, Федеральную службу безопасности, Федеральную службу исполнения наказания, Службу внешней разведки и многие другие.

Но это еще не все, авторы Концепции в число субъектов рынка охранных услуг включили ведомственную охрану, перечислив все федеральные органы исполнительной власти, государственные корпорации и публичные акционерные общества, которым предоставлено право создавать собственные охранные структуры. Это, безусловно, ошибка и противоречие действующему законодательству. В соответствии с требованиями статьи 8 «Охраняемые объекты» ФЗ «О ведомственной охране», ведомственная охрана создана для того, чтобы осуществлять охрану зданий, сооружений, материальных и иных ценностей конкретных органов исполнительной власти и корпораций. Из этого следует, что ведомственная охрана не оказывает возмездных услуг на открытом рынке. На этом основании из перечня субъектов рынка охранных услуг необходимо исключить все структуры ведомственной охраны, а также перечисленные в Концепции организации, которые на основании законодательства об оружии, получили право осуществлять охрану или обладать оружием в силу специфики собственной производственной деятельности.

При этом также следует отметить, что исключением из данного правила является ФГУП «Охрана» Росгвардии, упоминание о котором включено в статью 26 77-ФЗ «Распространение действия настоящего Федерального закона в отношении отдельных организаций». Это сделано с отдельными оговорками, однако формирует некоторую двусмысленность положения. Прежде всего, данное предприятие отнесено к системе ведомственной охраны. Однако, в соответствии с Уставом ФГУП «Охрана» является правопреемником по договорам, заключенным подразделениями вневедомственной охраны на военизированную, сторожевую охрану и на проектирование, монтаж, обслуживание и ремонт технических средств охраны. Пунктом 2 приказа ФСВНГ № 359 также прямо указано, что Главное управление вневедомственной охраны Росгвардии осуществляет организационно-методическое обеспечения работы предприятия.

Подводя итог данному разделу, можно с большой вероятностью предположить, что у авторов Концепции произошло смешение понятий «охранная деятельность» и «охранная услуга на возмездной основе в условиях конкурентного рынка». Это смешение произошло на фоне игнорирования того факта, что рынок оказания возмездных охранных услуг по своей сути является экономическим. Он связан с наличием потребности у физических и юридических лиц, которая удовлетворяется за счет предоставления услуг уполномоченными федеральными государственными казенными учреждениями вневедомственной охраны (с одной стороны) и частными охранными организациями (с другой стороны) на конкурентной и возмездной основе.

В силу допущенной системной ошибки авторы Концепции оставили вне сферы изучения другие структурные элементы рынка, прежде всего потребителей охранных услуг, о которых содержится лишь упоминание об их количестве. Это принципиально неверно, поскольку услуга без потребителя не имеет смысла. Подобное смешение понятий возникло не случайно. Некоторые представители ведомственной науки отмечают, что в соответствии с Военной доктриной Российской Федерации образование Росгвардии стало новым элементом в системе военной организации государства. Это образование предназначено для обеспечения государственной и общественной безопасности, а также для участия в обороне страны. По этой причине деятельность службы вневедомственной охраны рассматривается не как участие в рыночных отношениях, а как правоохранительная деятельность в сфере обеспечения общественной безопасности. Тем не менее, несмотря на пафос борьбы с преступностью, в Концепции (приложение 2) косвенно признается конкурентный характер взаимоотношений вневедомственной охраны и частных охранных организаций. Иначе для чего проводить сопоставление?

Фиксируем конфликт интересов

Безусловно, Росгвардия является сложной государственной системой, и на рынке услуг охраны она представлена не только службой вневедомственной охраны и ФГУП «Охрана», но и Главным управлением государственного контроля и лицензионно-разрешительной работы (ГУ ГКЛРР), а также профильными подразделениями в составе территориальных органов данной федеральной службы.

По сути, Федеральная служба войск национальной гвардии является участником конкуренции на рынке оказания возмездных услуг охраны через Главное управление вневедомственной охраны в центральном аппарате ведомства и казенные учреждения вневедомственной охраны на местах (всего 123 903 штатные единицы), а также ФГУП «Охрана» Росгвардии и его филиалы (всего 53 063 штатные единицы). Вместе с тем федеральная служба также выступает регулятором данного рынка, выполняя через ГУ ГКиЛРР и профильные лицензионные подразделения на местах важные функции. Эти функции включают рассмотрение заявок на получение лицензий на охранную деятельность, контроль за соблюдением частными охранными организациями лицензионных соглашений, а также право приостанавливать действие лицензий или создавать условия для отзыва ранее выданных лицензий.

Нельзя не отметить, что участие Росгвардии в конкуренции на рынке услуг охраны, в сочетании с полномочиями по регулированию данного рынка, создает ситуацию конфликта интересов, описанную в действующем антимонопольном законодательстве. Положение усугубляется тем, что оба направления деятельности координируются одним и тем же заместителем руководителя Росгвардии. В силу описанной ситуации служба вневедомственной охраны и ФГУП «Охрана» Росгвардии, вероятно, занимают доминирующее положение на рынке; однако в открытом доступе отсутствует статистическая информация об этом. Если опираться на данные, изложенные в документах концепции, то на российском рынке услуг охраны зарегистрировано много покупателей (2,6 млн юридических и физических лиц) и множество частных охранных организаций (23 тыс.), а также один преобладающий участник — Росгвардия. Исходя из классических подходов к определению типа и структуры рынка, это представляет собой нечто среднее между монополией и олигополией с элементами двусторонней полиполии и недобросовестной конкуренции.

Выход из ситуации

Следует откровенно признать, что ситуация на рынке охранных услуг в настоящее время сложилась не самая благоприятная. Попробуем представить ее в комплексе на основании структурного анализа. Это поможет не только нам, но и представителям Росгвардии (включая авторов Концепции) определить иерархию системы, ее ключевые элементы и возможные противоречия. Мы предлагаем рассмотреть это на основе нашей «Национальной модели отрасли безопасности и рынка охранных услуг в Российской Федерации».

Исходя из данной модели, можно увидеть, что Росгвардия осуществляет функцию регулирования отрасли и рынка охранных услуг через ГУ ГКиЛРР и профильные лицензионные подразделения в структуре территориальных органов на местах. Регулятор осуществляет государственный контроль в отношении организаций со специальными уставными задачами и организаций ведомственной охраны, которые не являются субъектами конкуренции на открытом рынке охранных услуг. Можно отметить, что в зоне ответственности ведомственной охраны наблюдается процесс превращения этой области в сферу конкурентной борьбы между отраслевыми охранными структурами и Росгвардией. Достаточно изучить структуру филиалов ФГУП «Охрана», чтобы это стало очевидным. Кроме того, у Росгвардии есть собственная область ответственности — объекты охраны, которые не могут охраняться частными охранными организациями.

Еще одним объектом, находящимся в сфере не только контроля, но и лицензирования ГУ ГКиЛРР, являются частные охранные организации, которые на открытом рынке охранных услуг конкурируют с Росгвардией. Кроме того, на модели видно, что Федеральная служба войск национальной гвардии обладает универсальным инструментом — службой вневедомственной охраны и органически связанным с ней ФГУП «Охрана» Росгвардии. Эти структуры монопольно осуществляют охрану ряда объектов за пределами открытого рынка, конкурируют с ведомственной охраной на других объектах (конкуренция на закрытом рынке), не входящих в открытый рынок, и, естественно, активно участвуют в конкуренции с частными охранными организациями на открытом рынке охранных услуг. Проблема для всех заинтересованных сторон заключается в том, что единственной формой внешнего контроля за действиями Росгвардии на открытом и закрытом рынках является прокурорский надзор.

Каков выход из ситуации? Существует несколько возможных вариантов устранения конфликта интересов ведомства в этой сфере деятельности. Например, можно вывести из структуры Росгвардии функции государственного контроля и лицензионно-разрешительной работы. Также можно ограничить компетенцию службы вневедомственной охраны и ФГУП «Охрана» Росгвардии объектами, не подлежащими охране частными охранными организациями. Можно рассмотреть еще несколько альтернативных сценариев, но сегодня лучше всего зафиксировать существующие проблемы и начать с ними разбираться.

^{Фото: statn.ru}