Безопасность на железной дороге является одним из основных условий надежности ее функционирования. Помимо путей, эксплуатационная длина которых по территории России составляет более 85 тысяч километров, в обеспечении безопасности нуждаются также и объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта. Наряду с обеспечением технологической безопасности, защищать все это приходится от хулиганов и террористов, поскольку, являясь местом массового присутствия людей, сосредоточением техники и материальных ценностей, железнодорожный транспорт потенциально привлекает террористов большим количеством возможных жертв и тяжестью последствий.
Впервые понятие «транспортная безопасность» было юридически закреплено в Федеральном законе от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности», который был призван комплексно регулировать вопросы в области обеспечения транспортной безопасности.
Такой документ стал необходим в связи с ростом количества актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса. После его принятия деятельность по противодействию актам незаконного вмешательства на транспорте стала самостоятельной областью общественных отношений с собственной правовой базой и кругом субъектов и в настоящее время практическая реализация комплекса мероприятий по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах напрямую способствует безопасным перевозкам пассажиров и грузов, а также предотвращает угрозы совершения актов незаконного вмешательства.
Указанное свидетельствует о выборе правильного вектора по формированию нормативной правовой базы в сфере обеспечения транспортной безопасности. При этом, для повышения уровня защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств данную работу необходимо продолжить.
Несмотря на положительный опыт практического применения норм Федерального закона «О транспортной безопасности», до сих пор выявляются проблемные вопросы и нормативные коллизии. Одну из таких нормативных коллизий в сфере обеспечения безопасности хотим сегодня озвучить.
Так, в августе 2022 года на официальном портале, посвященном государственным закупкам, было размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, на право заключения договора возмездного оказания охранных услуг на объектах железнодорожной инфраструктуры.
При этом, в обязательных требованиях к участнику закупки было указано что данные услуги оказываются в соответствии ст.3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11.03.1992 №2487-1, а участниками соответственно могут быть только частные охранные организации.
В качестве предмета закупки были названы обязательства по оказанию следующих услуг:
– охрана железнодорожного подвижного состава заказчика в целом, имущества, в том числе внешнего и внутреннего оборудования транспорта, оборудования, установленного в помещениях санитарных узлов (урны, держатели туалетной бумаги, держатели для бумажных полотенец мыльницы, ерши туалетные), в пути следования, пунктах оборота и формирования;
– обеспечение защиты жизни и здоровья работников заказчика, уполномоченных заказчиком на выполнение работ по проверке и оформлению проездных документов пассажирам в поездах пригородного сообщения, в пути следования, пунктах оборота и формирования транспорта, сопровождение работников заказчика в билетную кассу с целью сдачи выручки и контрольно-кассовой техники, во время перерывов в работе сопровождение работников заказчика к установленному месту отдыха и обратно;
– обеспечение сохранности денежных средств, принимаемых от пассажиров в счет оплаты проезда, провоза излишней ручной клади в поездах пригородного сообщения работниками заказчика, а также контрольно-кассовой техники и бланков строгой отчетности, используемых работниками заказчика для оформления проездных документов пассажирам;
– охрана турникетного оборудования, турникетных павильонов, терминалов самообслуживания и обеспечение защиты жизни и здоровья работников заказчика, уполномоченных заказчиком на выполнение работ по контролю проездных документов на турникетных линиях, обеспечение сохранности денежных средств во время инкассирования их из терминалов самообслуживания (пополнения терминалов самообслуживания) уполномоченными работниками заказчика, обеспечение сохранности денежных средств и сопровождение работников заказчика, осуществляющих инкассирование денежных средств из терминалов самообслуживания, в инкассаторское помещение, обеспечение сохранности денежных средств и сопровождение билетных кассиров заказчика, осуществляющих инкассацию билетных касс, расположенных в пригородном вокзале.
Однако, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 №587, закреплён перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.
Среди них объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, защита которых от актов незаконного вмешательства осуществляется подразделениями транспортной безопасности в соответствии с Федеральным законом «О транспортной безопасности». Таким образом, вышеуказанные правовые нормы законодательно ограничивают сферу деятельности частных охранных организаций и определяют объекты, услуги по охране которых частные охранные организации оказывать не могут.
Сложившаяся судебная практика также однозначно подтверждает факт того, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, защита которых от актов незаконного вмешательства осуществляется подразделениями транспортной безопасности (например, Дело №А40-284673/2021, Дело №А53-44782/2021, Дело №А33-27458/2020).
Так, при указании в предмете договора таких словосочетаний как: «осуществление охраны вокзалов, терминалов, пассажирских зданий, павильонов, контор по обслуживанию пассажиров, парка состояния электропоездов», «обеспечение защиты жизни и здоровья пассажиров, работников, сотрудников железнодорожного транспорта от противоправных посягательств», «осуществление задержания лиц, совершающих противоправные действия в отношении сотрудников железнодорожного транспорта и передача их в правоохранительные органы», «охрана портативных кассовых аппаратов и денежных средств, находящихся у сотрудников железнодорожного транспорта», «подвижной состав» охранные организации подлежали привлечению к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения – лицензии).
Охрана подвижного состава и имущества заказчика, по своей сути пересекается с обязанностями, возложенными законом на подразделения транспортной безопасности, о чем свидетельствуют решения судов, акты контролирующих и надзорных органов.
Так, Арбитражный суд города Москвы 14 марта 2022 года в своем решении по арбитражному делу №А40-284673/21-72-1176 указал, что «в соответствии с ч.1 ст. 2 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» от 10.01.2003 №17-ФЗ производственно-технологический комплекс, включающий в себя объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта, железнодорожный подвижной состав, другое имущество и предназначенный для обеспечения потребностей физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом на условиях публичного договора, а также в выполнении иных работ (услуг), связанных с такими перевозками, в том числе устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, информационные комплексы и иные устройства и оборудование, находящееся и установленное в здании вокзала и обеспечивающее его функционирование, входит в состав транспортной инфраструктуры и подлежит защите подразделениями транспортной безопасности в соответствии с п. 7.1, 7.2 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности». Включение в состав сил обеспечения транспортной безопасности охранных организаций действующим законодательством не предусмотрено».
При этом доводы ответчика о том, что результат работы подразделения транспортной безопасности направлен только на безопасность людей, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и обеспечивая данный результат относительно железнодорожного вокзала, сотрудники подразделения транспортной безопасности осуществляют защиту самого вокзала, обеспечивая целостность его конструктивных элементов, следят за безопасностью пассажиров, а не за материальным имуществом, находящемся на вокзале противоречит действующему законодательству.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» акт незаконного вмешательства – противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. Положение данной статьи в части причинения материального ущерба распространяется на весь транспортный комплекс в том числе относящееся к нему имущество.
Условия конкурса в электронной форме были обжалованы рядом подразделений транспортной безопасности в УФАС по Нижегородской области, однако УФАС жалобы на действия по размещению конкурса признал не обоснованными, несмотря на однозначное, очевидное нарушение закона и сложившуюся судебную практику.
Таким образом, несмотря на сегодняшнюю острую ситуацию по необходимости обязательного соблюдения всех мер антитеррористической защищенности по обеспечению безопасности транспортной инфраструктуры и предотвращения актов незаконного вмешательства в деятельность транспортной системы была опубликовала процедура на охранные услуги, с фактической заменой одного предмета закупки, другим, с организациями, не имеющими на это правовых оснований.
В дальнейшем, Приволжской транспортной прокуратурой по обращению первого заместителя председателя Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции Федерального Собрания Российской Федерации Лугового А.К., направленного в интересах Саморегулируемой организации Ассоциация предприятий безопасности «ЖЕЛДОРБЕЗОПАСНОСТЬ» была проведена проверка исполнения требований законодательства, регулирующего закупочные процедуры.
В результате проведенной проверки Приволжской транспортной прокуратурой было вынесено представление об устранении нарушении законодательства в сфере закупок, а также направлены исковые заявления в Арбитражный суд Нижегородской области о признании договоров на предоставление охранных услуг недействительными.
Таким образом, доводы Саморегулируемой организации Ассоциация предприятий безопасности «ЖЕЛДОРБЕЗОПАСНОСТЬ» о том, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, защита которых от актов незаконного вмешательства осуществляется подразделениями транспортной безопасности нашли свое подтверждение.
