В.И Шестаков, руководитель научного совета ННФ «Институт проблем безопасности и устойчивого развития».

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 15) законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эти принципиальные положения Основного закона в полной мере относятся и к Закону Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон РФ от 11.03.92 N 2487-I), непосредственно регулирующему отношения в области частной охраны. Тем не менее, названный закон содержит запреты и ограничения, противоречащие конституционным нормам, иным федеральным законам. К их числу относится установленный частью 1 ст. 15.1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I запрет, в соответствии с которым частная охранная организация не имеет права осуществлять иную деятельность, кроме охранной деятельности.

Указанный запрет, прежде всего, противоречит части 1 ст. 8 Конституции РФ, в соответствии с которой в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности. Установленный данной конституционной нормой принцип свободы экономической деятельности означает свободу выбора вида экономической деятельности, формы такой деятельности (индивидуально или путём создания юридического лица) и сферы, в которой будет вестись предпринимательская деятельность.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ в силу конституционного принципа свободы экономической деятельности граждане могут самостоятельно определять сферу деятельности и осуществлять её как непосредственно, так и путём создания организации, в том числе коммерческой (Постановление от 5 марта 2019 года N 14-П, Определение от 6 июня 2019 года N 1505-О).

Установленный частью 1 ст. 15.1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I запрет ограничивает право частных охранных организаций на свободу выбора вида экономической деятельности рамками осуществления только одного вида деятельности – частной охранной деятельности и тем самым лишает их возможности в полной мере реализовать гарантированное Конституцией РФ право на свободу экономической деятельности.

Не соответствует рассматриваемый запрет и части 1 ст. 34 Конституции РФ, которая гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Наличие у субъекта способностей, возможности и имущества для осуществления различных видов экономической деятельности определяет он сам. Однако в отличие от других субъектов предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, частные охранные организации могут использовать своё имущество только для осуществления частной охранной деятельности. Подобное ограничение не позволяет им в должной мере реализовать своё конституционное право заниматься предпринимательством.

Учитывая, что осуществление предпринимательства является также результатом реализации более общего права граждан на труд, то есть, права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, то установленный частью 1 ст. 15.1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I запрет не соответствует и положениям статьи 37 Конституции РФ.

Таким образом, запрет частным охранным организациям на осуществление иных видов деятельности существенно ограничивает их конституционное право на занятие предпринимательством и свободу экономической деятельности, что допускается лишь в конституционно признанных целях.

В соответствии с частью 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Следовательно, право частной охранной организации на осуществление иных видов деятельности может быть ограничено Законом РФ от 11.03.92 N 2487-I только в целях защиты перечисленных в части 3 ст. 55 Конституции РФ ценностей. Иными словами, такое ограничение будет законным, если осуществление частной охранной организацией наряду с охранной деятельностью иных видов деятельности может повлечь за собой нарушение основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законные интересов других лиц, повлияет на обороноспособность и безопасность государства. Однако цели, на достижение которых направлена осуществляемая частными охранными организациями деятельность, характер оказываемых ими услуг свидетельствуют о том, ни сама частная охранная деятельность, ни осуществление частной охранной организацией наряду с ней иных видов деятельности не только не представляет, но и объективно не может представлять опасности для указанных конституционных ценностей.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I частная охранная деятельность осуществляется в целях защиты прав и законных интересов заказчиков охранных услуг. Исходя из характера оказываемых услуг, частная охранная деятельность направлена на защиту прав, составляющих основу конституционного строя (жизнь, здоровье, собственность). Деятельность частных охранных организаций отнесена к деятельности по обеспечению безопасности (п. 80.10.2 ОКВЭД). Организации, осуществляющие частную охранную деятельность, оказывают содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе в местах оказания охранных услуг и на прилегающих к ним территориях (ч. 4 ст. 3 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I) и тем самым участвуют в защите конституционных прав граждан.

Кроме того, частная охранная деятельность оказывает содействие гражданам в реализации своего права на занятие предпринимательством, способствует созданию дополнительных рабочих мест.

Следовательно, сама осуществляемая частными охранными организациями охранная деятельность не может служить основанием для установления запрета на осуществление ими иных, не запрещённых законодательством, видов деятельности.

Нет законных оснований для опасения по поводу того, что осуществление частной охранной организацией иной, наряду с частной охранной, деятельности будет представлять опасность перечисленным в части 3 ст. 55 Конституции РФ ценностям. Если предположить обратное, то почему запрет на осуществление иных видов деятельности касается только частных охранных организаций и не установлен законодательством в отношении других субъектов рынка охранных услуг и, в частности, федеральных унитарных предприятий в сфере охраны. Так, в соответствии с Уставом Федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии РФ указанное предприятие имеет право наряду с охранной деятельностью осуществлять целый ряд иных видов деятельности (п.п. 14-14. 103). Как это согласуется с основными началами гражданского законодательства о признании равенства участников регулируемых им отношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ).

При оценке законности и обоснованности установленного федеральным законом ограничения конституционных прав и свобод предпринимателей в случаях, предусмотренных частью 3 ст. 55 Конституции РФ, следует учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ считает, что такие ограничения возможны лишь в конституционно признанных целях (часть 3 статьи 55). Вводимые федеральным законом ограничения в данной сфере не должны посягать на само существо конституционно гарантированного права, приводить к утрате его реального содержания и умалению (Определение от 16 января 2018 года N 10-О).

Регулируя деятельность коммерческих организаций, федеральный законодатель обязан учитывать, что возможные ограничения их свободы должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными цели защиты конституционных ценностей (Постановление от 16 июля 2018 года N 32-П), соответствовать критериям адекватности, необходимости и правовой определенности (Постановление от 17 января 2019 года N 4-П).

Представляется неудачной попытка разработчиков законопроекта «О частной охранной деятельности», принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении, решить рассматриваемую проблему путём предоставления частным охранным организациям осуществлять отдельные дополнительные виды деятельности, предусмотренные статьей 7 законопроекта (ч. 1 ст. 6).

Подобное дополнение не только не решает рассматриваемую проблему, а, наоборот – порождает новые проблемы. Во-первых, потому, что предоставление частным охранным организациям права оказывать дополнительные конкретные виды деятельности не меняет сути – их конституционное право на свободу экономической деятельности и занятие предпринимательством всё равно ограничено, но только в меньшей мере. Во-вторых, предоставление им права на осуществление конкретных дополнительных видов деятельности лишает их возможности самостоятельно определять сферу экономической деятельности.

Решение данной проблемы видится в исключении запрета, установленного частью 1 ст. 15.1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I, что позволит частным охранным организациям самим решать, исходя из имущества и возможностей, какие виды деятельности им осуществлять.

Установленный частью 1 ст. 15.1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I запрет не соответствует не только Конституции РФ, но и Гражданскому кодексу РФ (далее – ГК РФ). Норма, запрещающая частным охранным организациям осуществлять иную деятельность, является нормой гражданского права. В соответствии с частью 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах должны соответствовать ГК РФ. Однако это требование ГК РФ в рассматриваемом случае не соблюдено.

В соответствии с частью 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная гражданско-правовая норма, по существу, воспроизводит часть 3 ст. 55 Конституции РФ. Поэтому приведённые при её анализе аргументы, свидетельствующие об отсутствии в указанной конституционной норме оснований для установления запрета для частных охранных организаций осуществлять иные виды деятельности, применимы и при оценке указанной нормы ГК РФ.

Противоречит запрет на осуществление частными охранными организациями иной деятельности и принципу равенства участников гражданских правоотношений, закрепленному в части 1 ст. 1 ГК РФ. Суть его состоит в признании за всеми гражданами и юридическими лицами участниками гражданских правоотношений равной правоспособности, отсутствии преимуществ у кого-либо из них. Однако установленный частью 1 ст. 15.1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I запрет ограничивает правоспособность только одного участника гражданских правоотношений в области частной охраны – частные охранные организации и тем самым предоставляет преимущества другим участникам рынка охранных услуг.

ВЫВОДЫ:

1. Установленный частью 1 ст. 15.1 Закона РФ от 11.03.92 N 2487-I запрет на осуществление частными охранными организациями иной деятельности является необоснованным, ограничивает их конституционное право на занятие предпринимательством и свободу экономической деятельности, противоречит основным началам гражданского законодательства.

2. Разрешение указанной проблемы возможно путём внесения изменений в часть 1 ст. 15 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». С этой целью исключить из части 1 ст. 15 указанного Закона словосочетание: «и не может осуществлять иную деятельность, кроме охранной».