Уважаемые читатели и коллеги!

Вашему вниманию предлагается, на наш взгляд, одна из самых злободневных тем общественной и национальной безопасности страны — территориальная оборона и основные принципы её формирования с возможным участием субъектов частной охранной деятельности.

Автор Валерий Борисович Макаров, эксперт в сфере комплексной безопасности и кандидат экономических наук, на основе своего большого практического опыта и глубоких познаний в данной области даёт своё представление о том, как должна выстраиваться современная система территориальной обороны и безопасности не только в условиях реального участия страны в военных действиях, но и в мирное время, когда угроза гибридных войн и актов терроризма остаётся как никогда актуальной. Возможно, некоторым читателям не понравится прямая манера высказываний и оценка нынешнего положения со стороны автора, но в таком случае важно понять суть проблемы и найти пути её решения. Ведь речь идёт о нашей с вами безопасности, и здесь «сглаживание углов» недопустимо. Не так ли?

Редакция обращается к руководству прежде всего прифронтовых регионов: Курской, Белгородской, Брянской, а также Орловской, Псковской и Воронежской областей с просьбой поделиться практическим опытом по привлечению ЧОО в систему территориальной обороны региона, если таковой имеется.

А если нет, то почему охранные структуры, официально признанные в законодательном порядке, имеющие все государственные разрешения и прошедшие соответствующую проверку и подготовку сотрудников (охранников), не привлекаются к участию в этом серьёзном деле?

Ждём ваших откликов.

В начале августа 2024 года ВСУ вторглись на территорию Курской области и в ходе операции оккупировали несколько десятков населённых пунктов, включая город Суджа, установив к середине августа контроль над территорией площадью около 1000 км².

Такой тяжёлый удар можно сравнить с терминологией бокса как «хук справа» — опасный, обычно нокаутирующий удар, который не требует замаха и наносится с близкой дистанции. Кто-то от удара теряет сознание, а к нам от таких действий должна возвращаться память. Историческая память!

В ходе СВО в России было введено военное положение Указом Президента России от 19 октября 2022 года № 756 «О введении военного положения на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей». Последний раз военное положение вводилось на территории СССР с 15 апреля 1943 года — на всём железнодорожном транспорте, а с 9 мая 1943 года — на морском и речном транспорте. Давно. И многое забыто.

Если термин «территориальная оборона» прописан в Военной доктрине РФ, а также в федеральных законах № 1-ФКЗ «О военном положении» и № 61-ФЗ «Об обороне», то что такое «территориальные войска» не указано. Однако на сайте Министерства в разделе «Энциклопедия» дано следующее толкование термину «ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ВОЙСКА»:

1) Составная часть ВС ряда государств, предназначенная для пополнения соединений и воинских частей регулярной армии во время войны, охраны и обороны тыловых районов, важных объектов в глубине территории страны (аэродромов, баз, пунктов управления, складов и др.), борьбы с воздушными и морскими десантами, диверсионными группами и выполнения других задач. В мирное время территориальные войска используются при чрезвычайных ситуациях и для выполнения внутренних полицейских функций. Организация и вооружение территориальных войск обычно мало отличаются от регулярных войск; комплектуются по территориальному принципу. В США основу территориальных войск составляет Национальная гвардия. В Великобритании территориальные войска (до начала 80-х гг. XX века — территориальная армия) являются резервом Сухопутных войск, включающим кадровые части и подразделения различных родов войск и служб. В ФРГ территориальные войска являются составной частью сухопутных сил Бундесвера. Организационно сведены в территориальное командование. К боевым формированиям территориальных войск относятся бригады, полки и отдельные роты войск «защиты родины», отдельные взводы охраны. Территориальные войска имеются и в других странах.

2) Воинские формирования, создававшиеся в ВС СССР в 20-30-х гг. XX века на основе территориально-милицейской системы назывались территориальными и территориально-милицейскими частями.

Вот это второе определение и есть то, что Министерство обороны РФ знает о создаваемых на военное время специальных формированиях, которые должны входить в состав военных округов военного времени и которыми необходимо будет управлять для осуществления территориальной обороны.

Пункт 39 Военной доктрины Российской Федерации гласит:

«Выполнение основных задач строительства и развития Вооруженных Сил, других войск и органов достигается путем:

з) формирования территориальных войск для охраны и обороны военных, государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей…»

Необходимо напомнить о том, что было в 20-30-х гг. XX века.

В СССР в 1920-х — 1930-х годах в Красной армии наряду с постоянными кадровыми войсками существовали территориальные войска, созданные по милиционной системе строительства вооружённых сил. Территориальные (милиционные) формирования Красной армии комплектовались военнообязанным населением ближайших населённых пунктов. Личный состав территориальных частей Красной армии делился на постоянный (кадровый) и переменный состав. Постоянный состав территориальной части, который составлял 1/10 — 1/6 численности всего личного состава, служил непрерывно два года, а приписной состав, составляющий 9/10 — 5/6 общего личного состава части, состоял на военной службе пять лет, но обучение проходило на краткосрочных сборах длительностью от одного до трёх месяцев.

Приписной состав территориальных частей проходил военную подготовку на учебных сборах. Учеба проводилась в местных районах в специальных пунктах, оборудованных усилиями военного командования, а также местных партийных, советских и общественных организаций. Будущие призывники считались военнослужащими, размещались казарменно в общежитиях и подчинялись всем требованиям воинских уставов.

В 30-х годах, в связи с угрозой войны против СССР, смешанное устройство Вооруженных сил перестало соответствовать задачам обороны страны. В 1935—1938 годах Вооруженные силы были переведены на единое кадровое устройство.

Что происходит сейчас? Второй указ Президента от 19 октября 2022 года № 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах РФ в связи с Указом Президента РФ от 19 октября 2022 года № 756» содержит разъяснения для властей о том, что им следует делать при различных уровнях реагирования.

В приграничных с Украиной регионах — Брянской, Курской, Белгородской, Воронежской, Ростовской областях, Краснодарском крае, а также в Крыму и Севастополе был введён «средний уровень реагирования». В остальных регионах Центрального и Южного федеральных округов установлен «уровень повышенной готовности», а в других субъектах РФ — «уровень базовой готовности».

«Средний уровень реагирования» включает следующие меры:

• временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;

• введение особого режима въезда на территорию и выезда с неё, а также ограничение свободы передвижения по ней;

• усиление охраны общественного порядка и обеспечения безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, а также объектов энергетики;

• ограничение движения транспортных средств и их досмотр;

• власти получают полномочия вводить особый режим въезда и выезда из регионов, а также ограничивать свободу передвижения;

• власти регионов контролируют работу объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, а также типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем. Все эти объекты могут быть использованы для нужд обороны.

Ни о какой территориальной обороне, а тем более о формировании территориальных войск речь не идет.

Далее. Статья 22. «Территориальная оборона» Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», пункт 1 гласит: «Территориальная оборона — система осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране …, по борьбе …, по выявлению, предупреждению, пресечению … в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований».

Так ли всё сделано в перечисленных субъектах, как предписано в Указе Президента?

По имеющимся данным из открытых информационных источников трудно получить полное представление о проводимой в регионах работе. Вместе с тем, даже по скудным сведениям из СМИ можно увидеть ряд существенных проблем в формировании таких подразделений и неготовность задействовать очевидные имеющиеся резервы.

Например, активнее всего отряды теробороны формировались в Белгородской области. К июлю 2023 года власти создали несколько батальонов территориальной обороны, или территориальной самообороны, которые получили названия: «Преображенский», «Бастион», «Стрелецкий», «Регион-31», «Вымпел», «Рубеж-31», «Кобра», «Сталь». По данным Белгородского правительства, в этих батальонах состояло почти 3 тысячи человек, и число бойцов белгородской теробороны должно увеличиться вдвое. Их обеспечили амуницией и оборудованием, а главное — им обещали выдать оружие.

В Курской области создана так называемая добровольная народная дружина «Патриот». На имеющемся региональном полигоне курские добровольцы проходят регулярное обучение.

Власти Орловской области, которая не граничит с Украиной, ещё в июле 2023 года заявили о создании своих отрядов теробороны, которые, по заявлению главы региона, будут находиться в постоянной готовности к действиям.

Летом 2023 года руководство Псковской области, которая на северо-западе России граничит с Эстонией и Латвией, входящими в блок НАТО, создало «Дружину Александра Невского» — отряд активных местных жителей из разных муниципалитетов региона, которые помогают властям обеспечивать безопасность на территории области. «Чтобы пресечь возможную деятельность диверсионных групп и террористических актов, особенно в приграничных муниципалитетах, нужно создать … можно называть это теробороной», — подчеркнул в своём интервью губернатор.

Итак, было сказано много, однако полного понимания о проделанной работе нет.

Кроме того, ещё не дана окончательная оценка роли ЧВК «Вагнер» — российского негосударственного вооружённого формирования, созданного предпринимателем Евгением Пригожиным и ныне возглавляемого его сыном Павлом Пригожиным. С 2014 года ЧВК «Вагнер» действовала на территории Украины, а затем — на территориях Сирии и Африки. ЧВК имела на вооружении тяжёлую технику, артиллерию и военную авиацию.

Формирование финансировалось из бюджета страны и действовало в координации с силовыми структурами страны как параллельное или частное вооружённое формирование, которое сложно привлечь к какой-либо ответственности. Всё это происходило вне рамок действующего законодательства, а на личном доверии руководства страны. Тем более, что в конце июня 2023 года ЧВК «Вагнер» во главе с Пригожиным предприняла попытку вооружённого мятежа в России.

Чтобы не наступать на те же грабли, следовало бы заложить основы формирования территориальной обороны и создания территориальных войск. Сказать, что ничего не делается, не могу. Ещё 1 июля 2014 года был выпущен специальный указ президента РФ № 482 «Об утверждении Положения о территориальной обороне Российской Федерации». Что в нём содержится, мне неизвестно, но то, что им пользуются региональные и муниципальные власти в своей повседневной деятельности, известно точно.

Как говорится, в своем отечестве пророков нет. Но ещё в 2007-2010 и 2013-2014 годах в своих статьях в журнале «Мир безопасности», в докладах НГШ ВС РФ, 1-му Заместителю Министра обороны, а также в выступлениях в ТПП и РСПП РФ на различных публичных мероприятиях я неоднократно предлагал следующие предложения, которые остаются чрезвычайно актуальными:

1. Рассмотреть (и законодательно закрепить) персонал частных охранных организаций (ЧОО) как мобилизационный резерв ВС РФ.

2. Назвать указанный мобилизационный резерв Национальной Гвардией России.

3. Признать работу в ЧОО альтернативной службой службе в ВС РФ.

4. Установить единую форму для частных охранников в стране.

5. Консолидировать деятельность по подготовке персонала резерва Национальной Гвардии, включая собственно деятельность ЧОО и подготовку мобилизационного резерва в рамках ГОМУ МО РФ.

6. Обязать руководство охранных организаций содержать до 8% персонала на постоянно действующих курсах переподготовки военнослужащих запаса.

7. За счет бюджета государства осуществлять вещевое снабжение резерва Национальной Гвардии и его мобилизационную подготовку.

8. Обучение персонала ЧОО осуществлять в НОУ по единой программе с выдачей удостоверений охранника и обязательным дальнейшим трудоустройством по специальности.

9. Передать контрольные функции за частной охранной деятельностью Минобороны РФ, оставив за Росгвардией РФ контроль за оборотом оружия в ЧОО.

10. Внести изменения в Закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности в Российской Федерации», исходя из выше приведенных предложений.

 Следует обратить внимание на то, что весной 2014 года заместитель президента Российской академии ракетных и артиллерийских наук Константин Сивков в своей статье «Территориальная оборона в России не обеспечена и требует нетрадиционных путей решения этой проблемы» рассмотрел вопросы территориальной обороны, проанализировал возможности силовых структур по достаточности личного состава для организации территориальной обороны и пришёл к выводу о том, что решением этой проблемы может стать возрождение казачества как реальной вооруженной опоры государства вместо современной имитации.

Однако, если казачество сначала необходимо возродить, то частная охрана уже сегодня существует практически во всех регионах и имеет более или менее структурированный характер. Повторю еще раз: речь не может идти о территориальной обороне; предлагается выстроить работу ЧОО по принципу территориальной охраны, которая в военное время трансформируется в силы территориальной обороны, консолидируя гражданское общество и государство с мощной мобилизационной базой и серьезной социальной защитой военнослужащих и государственных служащих, гарантом которой будут являться частные структуры безопасности. Более того, часть планов гражданской и территориальной обороны можно реализовать уже в мирное время, не меняя обученные караулы на необученные в критическое время.

Для этого «Положение об организации и ведении территориальной обороны на территориях региональных и муниципальных образований» должно содержать порядок подготовки к обеспечению выполнения мероприятий по территориальной обороне на соответствующей территории, включая заблаговременную подготовку (в мирное время) и непосредственное выполнение мероприятий (при введении военного положения).

Реализовать идею территориальной охраны можно на базе закона N 224-ФЗ от 13 июля 2015 года «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации».

В рамках этого закона возможно заключение Соглашения по реализации проекта с Частным партнером по итогам проведения конкурса на право заключения Соглашения о государственно-частном партнерстве (ГЧП). Объектом соглашения может выступать комплексная безопасность как совокупность услуг, работ и товаров, поставляемых в интересах обеспечения безопасности объектов, субъектами которых являются Заказчик и Публичный партнер. В нашем случае Публичным партнером выступает Администрация региона, муниципалитета или Министерство обороны РФ в лице представителей Военного округа.

Соглашение заключается сроком не менее чем на три года. Суть его заключается в софинансировании проекта всеми Сторонами. Полагаю, что Частный партнер согласится заключить Соглашение о ГЧП и финансировать его в случае, если проект будет должным образом обсчитан. По сути, Соглашение носит характер бизнес-плана, подписанного Сторонами, и содержит финансовую и правовую ответственность Партнеров.

В качестве предмета Соглашения о ГЧП можно рассматривать услугу по охране военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды (п. 1 ст. 22 № 61-ФЗ), расположенных на территории региона.

Министерство обороны РФ (руководство военного округа) предоставляет в рамках Соглашения о ГЧП учебные полигоны и центры с преподавательским составом (при переходе к территориальной обороне – руководящий состав частей территориальных войск), форму одежды, стрелковое вооружение и боеприпасы. Региональная и муниципальная администрации несут расходы по ЖКУ полигонов и учебных центров, а также по обеспечению продовольственного снабжения обучающих и обучаемых. Частные охранные организации несут расходы по денежному содержанию обучаемых (в мирное время – приписной состав, а при переходе к территориальной обороне – постоянный личный состав частей территориальных войск), а также все расходы, связанные с исполнением обязательств по охране объектов, являющихся предметом Соглашения о ГЧП.

В полномочия штаба территориальной обороны (пункт 8.3 ст. 22 № 61-ФЗ) включен контроль состояния сил и средств, создаваемых для выполнения мероприятий по территориальной обороне органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и соответствующим муниципальным образованием. Для решения этой задачи еще в мирное время предлагается привлекать саморегулируемые организации для заключения Соглашения о ГЧП, действующие по доверенности охранных организаций, входящих в них и исполняющих обязанности в соответствии с Соглашением о ГЧП.

Участие СРО в Соглашении о ГЧП позволит унифицировать и дисциплинировать деятельность ЧОО в соответствии с её функциями, обеспечить материальную ответственность своих членов и сократить количество однотипных контактов администрации с руководством ЧОО. Именно на СРО будет возложена функция по организации профессионального обучения и аттестации работников ЧОО.

По сути, создание системы территориальной охраны – это организация службы в «обученном резерве», мобилизационном резерве. Это полезно и для тех, кто не проходил воинскую службу. С переходом ВС России на смешанную систему комплектования количественно сократился призыв на военную службу, и, как следствие, основная масса населения страны оказалась недееспособной в условиях военного времени, что неминуемо может привести к огромным людским потерям. Необходимо уже сегодня готовить резервистов и население к действиям в военное время. В любом случае местное население будет либо мобилизовано, либо привлечено к службе в частях территориальной обороны. Преимущества таких подразделений очевидны: высокая мотивация при защите родной земли и хорошее знание окрестностей.

Следует отметить, что Решение Президента РФ от 21 мая 2015 года № 5544 о представлении перечня мероприятий по реформированию ведомственной охраны Министерства обороны с целью создания системы оказания охранных услуг с использованием частных организаций на базе акционерного общества с стопроцентным участием Российской Федерации осталось невыполненным и по инициативе руководства Министерства было снято с контроля без объяснений.

Суть системной работы, связанной с реформированием ведомственной охраны Минобороны, заключалась в:

• создании правового механизма оказания услуг военного назначения за рубежом с использованием частных организаций без внесения изменений в законодательные акты Российской Федерации;

• наделении ФГУП, а затем АО, ведомственной охраны Минобороны России возможностями через сеть дочерних и зависимых частных охранных организаций осуществлять подбор и профессиональную подготовку персонала для зарубежных охранных компаний;

• развертывании системы подготовки мобилизационного резерва и, с привлечением других организаций ведомственной охраны Российской Федерации, создании системы охраны объектов, имеющей на военное время задачу ведения территориальной обороны Российской Федерации.

К чему привело невыполнение поручения Президента и изменение позиции Минобороны по недопущению работы на территории страны частных военных структур, существовавшей до 2016 года, можно судить по результатам «деятельности» ЧВК «Вагнер».

Будем надеяться, что вопросы территориальной обороны с участием частных охранных организаций не останутся без должного внимания.