Руководитель одной из частных охранных организаций Иркутской области обратился в редакцию журнала «Мир безопасности» и сообщил, что в мае 2023 года Центр лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии по Иркутской области направил частным охранным организациям, зарегистрированным на территории области, письма. В них сообщалось, что согласно требованиям действующего законодательства периодические проверки обязаны проходить все граждане, имеющие правовой статус частного охранника, в том числе руководитель охранной организации, юрисконсульт, осуществляющий услуги по консультированию, специалист, оказывающий услуги, связанные с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, а также работники частной охранной организации, оказывающие услуги по принятию мер реагирования на их сигнальную информацию.

В связи с этим он просил разъяснить, основано ли на действующем законодательстве требование Центра лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии по Иркутской области об обязанности прохождения периодических проверок указанным в Письме лицам?

Редакция журнала «Мир безопасности» обратилась с просьбой дать ответ на этот вопрос к эксперту в области частной охранной деятельности, автору многочисленных работ в этой сфере, изданных в шести томах, руководителю Научного совета Независимого научного фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» Шестакову Валерию Иннокентьевичу

 По существу указанного вопроса поясняю следующее.

      Анализ законодательства, регулирующего проведение периодических проверок на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств (далее – периодические проверки), свидетельствует о том, что возложение обязанности проходить периодические проверки на руководителя частной охранной организации, юрисконсульта, осуществляющего услуги по консультированию, специалиста, оказывающего услуги, связанные с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, работников частной охранной организации, оказывающих услуги по принятию мер реагирования на их сигнальную информацию (то есть, работников, осуществляющих мониторинг тревожных сигналов), не основано на законодательстве.

      Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 16), Федеральный закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации (п. 18 ч. 1 ст. 9), Приказ Росгвардии от 25.11.2019 г. № 387 «Об утверждении Порядка проведения территориальными органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств» (п. 1) обязывают проходить такие проверки только частных охранников. 

Кто такой частный охранник.

 Частный охранник – это гражданин Российской Федерации, достигший восемнадцати лет, прошедший профессиональное обучение для работы в качестве частного охранника, сдавший квалификационный экзамен, получивший в установленном настоящим Законом порядке удостоверение частного охранника и работающий по трудовому договору с охранной организацией (п. 2 ч. 1 ст. 1.1 Закона Российской Федерации  «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 2487-1).

 В соответствии с Перечнем профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение (утв. Приказом Министерства образования и науки от 2 июля  2013 г. № 513),  такой гражданин должен иметь профессию «охранник»  4-6 разрядов, которую он получает  по результатам профессионального обучения (п. 121.1). 

Профессия «охранник»  предусмотрена Единым тарифно-квалификационным справочником работ и профессий рабочих (выпуск 1 § 262а). Указанная профессия определяет характеристику работ, выполняемых лицами, имеющими такую профессию, а также объем знаний,  который он должен знать. 

Принципиально важное значение для определения, на кого из работников частной охранной организации может быть возложена обязанность прохождения периодической проверки,  имеют положения Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, касающиеся полномочий частного охранника в зависимости от присвоенного разряда. Так охранник 4 разряда имеет право использовать  только специальные средства, охранник 5 разряда – специальные средства и гражданское оружие, а охранник 6 разряда – специальные средства, гражданское и служебное оружие. В зависимости от полученного разряда определяются содержание программ профессионального обучения (объем, продолжительность прохождения подготовки и др.), а также формирование вопросов проведения квалификационного экзамена и периодической проверки частных охранников.

Таким образом, из всех работников частной охранной организации возложить обязанность проходить периодические проверки правомерно только на тех из них, которые отвечают всем требованиям, предъявляемым законодательством к частным охранникам, в том числе имеющим соответствующий разряд.    

            Возложение обязанности проходить периодические проверки на частных охранников обусловлено тем, что из всех работников частной охранной организации только они имеют право на ношение и применение оружия и специальных средств (ст.ст. 16, 17, 18 Закона № 2487-1. Все другие работники частной охранной организации такими правами не обладают и поэтому возлагать на них обязанность проходить периодические проверки нет никакой необходимости. 

      Обязанность проходить периодические проверки иным, кроме частных охранников, работникам частной охранной организации, обосновывается в письме Центра лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии по Иркутской области (далее – Письмо) тем, что все они имеют правовой статус частного охранника. Такое утверждение не основано на законодательстве в области частной охранной деятельности.

      В соответствии с частью 1 статьи 11.1 Закона № 2487-1 право на приобретение правового статуса частного охранника могут иметь только граждане, прошедшие профессиональное обучение для работы в качестве частного охранника и сдавшие квалификационный экзамен. Указанные в Письме работники обучение для работы в качестве частного охранника не проходят, квалификационный экзамен не сдают, и поэтому они не только не имеют статуса частного охранника, но даже не вправе претендовать на его приобретение. 

      Такой вывод применительно к каждому из лиц, названных в Письме, основан на следующих нормативных правовых актах.

1. Руководитель частной охранной организации.

 Руководитель частной охранной организации (далее – Руководитель) не имеет и не может иметь статус частного охранника, так как не отвечает ни одному из требований, необходимых для приобретения такого статуса и прямо указанных в части 1 статьи 11.1 Закона № 2487-1.

      Руководитель не проходит профессиональное обучение для работы в качестве частного охранника. Согласно части 1 статьи 15.1 Закона № 2487-1 он обязан пройти дополнительное профессиональное обучение для руководителей частных охранных организаций по дополнительной профессиональной программе.

      Руководитель не обязан сдавать квалификационный экзамен. Согласно пункту 3 Правил сдачи квалификационного экзамена, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587, такая обязанность возлагается только на лиц, прошедших профессиональное обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников.

     Вывод о том, что Руководитель не вправе претендовать на право приобретения статуса частного охранника, прямо следует из  пункта 7 части 2 статьи 11.1 Закона № 2487-1 Согласно которому «не вправе претендовать на приобретение статуса частного охранника лица, не прошедшие профессионального обучения для работы в качестве частного охранника либо представившие документ о квалификации, присвоенной по результатам профессионального обучения для работы в качестве частного охранника, со дня выдачи которого прошло более пяти лет».

      Руководитель не отвечает также требованию, предъявляемому к частному охраннику, указанному в пункте 2 части 1 статьи 1.1 Закона № 2487-1, согласно которому частный охранник должен работать по трудовому договору с охранной организацией. Он не вступает и не может вступать в трудовые отношения с частной охранной организацией в качестве частного охранника, так как имеет совершенно иной, в отличие от частного охранника, правовой статус. Работы, предусмотренные профессией «охранник» не выполняет. В соответствии с ТК РФ (ст. 273) руководитель организации – это физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции единоличного исполнительного органа.

      Не свидетельствует о приобретении Руководителем правового статуса частного охранника и наличие у него удостоверения частного охранника (ч. 7 ст. 15.1 Закона № 2487-1).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.1. Закона № 2487-1 «удостоверение частного охранника – это документ, дающий право частному охраннику работать по трудовому договору с охранной организацией на должности, связанной непосредственно с оказанием охранных услуг». Исходя из указанного определения, удостоверение частного охранника не подтверждает и не может подтверждать факт приобретения Руководителем статуса частного охранника. Поэтому наличие у Руководителя указанного удостоверения не имеет никакого отношения ни к его правовому статусу, ни к его обязанности проходить периодические проверки. Вследствие этого возложенная на него обязанность иметь удостоверение частного охранника является излишней. 

      Кстати, с учётом данного в Законе № 2487-1 определения удостоверения частного охранника, оно не может подтверждать право на приобретение статуса частного охранника и частным охранником. Такое право могут подтвердить только документы, свидетельствующие о прохождении гражданином профессионального обучения для работы в качестве частного охранника и сдаче им квалификационного экзамена. Поэтому норма, содержащаяся в части 1 статьи 11.1 Закона № 2487-1 и свидетельствующая о том, что право на приобретение статуса частного охранника подтверждается удостоверением частного охранника, не только является излишней, но и противоречит пункту 3 части 1 статьи 1.1. Закона № 2487-1. 

Из сравнения положений указанных статей следует, что в одной из них удостоверение частного охранника определяется как документ, предоставляющий право частному охраннику работать по трудовому договору, в другой – как документ, подтверждающий право на приобретение правового статуса частного охранника. В данном случае имеет место коллизия двух норм одного и того же закона. В соответствии с требованиями юридической техники употребление одного и того же термина в различных значениях в одном законе недопустимо, если иное прямо не оговорено в тексте закона. 

      С точки рения теории, в случае коллизии норм применяется норма более высокого уровня. В данном случае такой нормой является норма, изложенная в пункте 3 части 1 статьи 1.1 указанного Закона, так как именно она устанавливает, в каком значении термин «удостоверение частного охранника», должен употребляться в тексте закона в целом. 

      Правовой статус руководителя и частного охранника четко разграничивает и трудовое законодательство (глава 43), и Закон № 2487-1 (ч. 1 ст. 11.1, 11.3, ч. 7, 8 ст. 15.1, ч. 1 ст. 15.2 и др.).

  Не обязывает Руководителя приобретать статус частного охранника и положение части 5 статьи 3 Закона № 2487-1, согласно которой «Физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного охранника или частной охранной организации, запрещается оказывать услуги, предусмотренные настоящей статьей», на которую содержится ссылка в Письме. 

      Данная норма не имеет к Руководителю, как и к возложению на него обязанности проходить периодическую проверку, никакого отношения. Руководитель, также как и частный охранник, охранные услуги не оказывает. В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона № 2487-1 охранные услуги вправе оказывать только частные охранные организации. 

      Нет необходимости возлагать на Руководителя обязанность проходить периодические проверки и в связи с тем, что он не наделён законодательством правом на ношение и применение оружия и специальных средств (ст.ст. 16, 16.1, 17 и 18 Закона № 2487-1). 

      Неправомерность возложения на руководителя частной охранной организации обязанности проходить периодические проверки подтверждает и судебная практика.

      Рыбинский суд Ярославской области, рассмотрев гражданское дело № 2-1854/2015 по заявлению руководителя частной охранной организации К. об оспаривании действий должностного лица лицензирующего органа, признал незаконным его требование о прохождении К. периодической проверки. Данное судебное решение было оставлено в силе судебной коллегией по административным делам Ярославского областного суда.

      Указанные судебные решения обосновывались тем, что К., как руководитель частной охранной организации частным охранником не является, в трудовых отношениях в качестве частного охранника с частной охранной организацией не состоит, огнестрельное оружие и специальные средства в своей профессиональной деятельности не применяет, в связи с чем не обязан проходить периодические проверки.

      Кроме того, Суд апелляционной инстанции констатировал, что возложение обязанности проходить периодические проверки на руководителей частных охранных организаций нарушает их права и влечёт неблагоприятные последствия, поскольку возлагает на них обязанности по прибытию и прохождению проверок.

2. Работник, выполняющий трудовую функцию, непосредственно связанную с оказанием услуги по консультированию и подготовке рекомендаций заказчикам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств.   

В Письме такого работника именуют юрисконсультом, что не основано на законодательстве. Законодательство в сфере частной охранной деятельности не определяет ни должность, ни профессию такого работника. В Положении о лицензировании частной охранной деятельности (п. 6) лишь содержится требование о том, что частная охранная организация для оказания указанной услуги обязана иметь в штате работника, на которого возложить трудовые обязанности по консультированию и подготовке рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств. Он должен иметь высшее профессиональное образование. Под высшим профессиональным образованием имеется в виду любое, необязательно юридическое, высшее образование, полученное в соответствии с Федеральным законом «Об образовании». 

      Исходя из содержания рассматриваемой услуги, такой работник должен быть специалистом в области обеспечения безопасности, способным давать заказчику квалифицированные заключения о степени надёжности имеющейся системы охраны, консультации и рекомендации о необходимости принятия тех или иных охранных мер, позволяющих повысить уровень безопасности. Как следует из названия данной услуги, консультации и рекомендации могут даваться только по вопросам правомерной защиты охраняемого от противоправных посягательств. На этом основании делается вывод о том, что специалист в области обеспечения безопасности должен быть юрисконсультом.

      Теперь к вопросу о возложении обязанности проходить периодические проверки на работника, выполняющего трудовую функцию, непосредственно связанную с оказанием услуги по консультированию и подготовке рекомендаций заказчикам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств. Законных оснований  для возложения на него такой обязанности не имеется. Он профессиональное обучение для работы в качестве частного охранника не проходит, квалификационный экзамен не сдаёт, удостоверение частного охранника не имеет и вследствие этого статус частного охранника не приобретает. Кроме того, такой работник в трудовых отношениях в качестве частного охранника с частной охранной организацией не состоит, правом на применение оружия и специальных средств не наделён, обучение по их применению не проходит, работы, предусмотренные профессией «охранник» не выполняет.

  3. Специалист, оказывающий услуги, связанные с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, а также работники частной охранной организации, оказывающие услуги по принятию мер реагирования на их сигнальную информацию.

Оказание охранной услуги, предусмотренной пунктом 3 части 3 статьи 3 Закона № 2487-1, предполагает наличие в частной охранной организации трёх категорий работников. Во-первых, – это работники, выполняющие работы по проектированию, монтажу технических средств охраны, во-вторых, – это работники, обслуживающие технические средства охраны, в-третьих, – это работники, которые осуществляют мониторинг тревожных сигналов, поступающих от технических средств охраны. 

      Каждый из указанных работников имеет свой статус, квалификацию, должность и соответствующие права и обязанности. Законодательство в области частной охранной деятельности не определяет профессию, должность специалистов, выполняющих работы по проектированию, монтажу и обслуживанию технических средств охраны, не содержит требований к их обучению. В лицензионных требованиях к оказанию указанной услуги содержится лишь обязанность частной охранной организации иметь в штате специалиста по обслуживанию технических средств охраны со стажем работы по монтажу технических средств охраны и пусконаладочным работам не менее одного года (п. 5 Положения о лицензировании частной охранной деятельности). Из этого следует, что руководитель частной охранной организации сам определяет, какой конкретно специалист ему нужен для квалифицированного выполнения указанных работ. 

Правовым статусом частного охранника указанные специалисты не обладают, так как не отвечают ни одному из требований, предъявляемых к гражданам, претендующим на приобретение такого статуса. В трудовых отношениях в качестве частных охранников с частной охранной организацией они не состоят, профессию «охранник» не получают, работы, предусмотренные этой профессией, не выполняют.

 правом на применение оружия и специальных средств не наделены. Поэтому возложение на них обязанности проходить периодические проверки незаконно. 

      Иное правовое положение занимают работники, которые выезжают на объект, с которого поступили сигналы от технических средств охраны, для принятия соответствующих мер (выяснение причин срабатывания сигнализации, пресечения правонарушения, задержания правонарушителей). Указанные работники имеют правовой статус частного охранника и вытекающие из этого статуса права и обязанности. 

      В Письме также отмечается, что решение о возложении обязанности проходить указанным в нём работникам периодические проверки, принято во исполнение решения Координационного совета по вопросам частной охранной и детективной деятельности при Управлении Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Иркутской области от 22 мая 2023 года. Согласно Положению о Координационном совете по вопросам частной охранной деятельности при Федеральной службе войск национальной гвардии РФ, указанные Координационные советы не наделены полномочиями по принятию обязательных для исполнения подразделениями Росгвардии решений, в том числе и по вопросу о том, кто обязан проходить периодические проверки. В соответствии с пунктом 2 указанного Положения целью работы Координационного совета является формирование предложений по выработке и реализации Росгвардией государственной политики в сфере частной охранной деятельности.

      Учитывая, что перечень лиц, обязанных проходить периодические проверки, определён федеральными законами, внести изменения в него, в том числе и возложить обязанность проходить их другими работниками, возможно можно только федеральным законом, а не подзаконным актом федерального органа исполнительной власти. 

      Приложения:

      1. Решения Ярославского суда.

      2. Правовой статус руководителя частной охранной организации.

      Приложения:

      1. Судебное решение.

      2. Правовой статус руководителя частной охранной организации. 

МНЕНИЕ РЕДАКЦИИ ПО ДАННОМУ ВОПРОСУ:

Из всестороннего анализа действующего законодательства проведенного Шестаковым Валерием Иннокентьевичем можно сделать вывод, что требования изложенные в письме ЦЛРР Управления Росгвардии по Иркутской области являются необоснованными, как с правовой так и с точки зрения здравого смысла. Мало того, эти навязанные предписания на деле оказываются серьезным бременем в качестве дополнительных финансовых и организационных нагрузок на сотрудников и организацию, которые и без того, перегружены подобными распоряжениями других контрольно- надзорных органов.

Ведь ни кому в голову не приходит мысль обязать директора авиационной или автомобильной компании, иметь удостоверение на управление транспортным средством и регулярно сдавать периодические проверки. Хотя данные виды деятельности значительно больше связаны с рисками для жизни и здоровья граждан, чем ЧОО.

Теперь руководителям частных охранных организации, в полной мере можно использовать, представленный материал в своей работе с сотрудниками госрегулятора, а в отсутствии понимания с их стороны существа вопроса, обращаться в прокуратуру и суд. А мы в свою очередь продолжим отвечать на ваши обращения и представлять необходимые информационно- аналитические материалы. Давайте вместе менять положение в отрасли к лучшему!